特朗普未遂的“百日新政”昭示了什么

钟伟锋/美国企业研究所(AEI)经济政策研究员

2017-04-27 14:44 来源:澎湃新闻

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特朗普去年赢得美国总统宝座,无疑是美国乃至西方世界的一场政治大地震。至4月29日,特朗普上任将满100天,但美国上下仍感迷失。
去年总统选举后的第二天,美国自由派(左派)第一大报《纽约时报》以一篇社论宣泄了左派人士对“特朗普总统”这个概念的深度恐慌。这篇社论罗列了特朗普极具争议的各种竞选承诺,并预言,由于他的权力将不受制约,美国的命运已经被他的当选推上了悬崖。到了本周三(4月26日),民主党全国委员会新任主席汤姆•佩雷斯(Tom Perez)却把特朗普执政100天称作一个“极度悲惨的失败”。既然如此,当初又为何恐慌?
美国政治喧嚣嘈杂的气氛往往让人看不清时局。“特朗普总统”应该放在美国历史悠久的政治制度中去解读。摆在眼前的事实是,特朗普的“百日新政”在兑现其竞选承诺上明显是一个失败。但这个失败恰恰反映出美国的三权分立体制在权力制衡方面的巨大成功。理解这一点,对正确判断特朗普将来的施政有重要意蕴。
2017年4月21日,美国首都华盛顿,总统特朗普签署备忘录,要求美国财政部重新审议2008年金融危机后有关大型金融机构的监管规定。图为特朗普在美国财政部举行的签署仪式上展示他签署的备忘录。新华网 图
百日盘点:不胜枚举的空头支票
在长达一年半的竞选之路上,特朗普对美国选民许下了数不尽的诺言。如今入主白宫100天,他所背弃的竞选承诺也不胜枚举。
在移民政策上,特朗普上台第8天签署的“入境禁令”(travel ban)受到了全国范围的司法挑战。虽然禁令在其后经过大幅修改和让步,至今却仍然无法得到推行。3月底,尽管特朗普对国会议员威逼利诱,其“废除并替代奥巴马医改”(repeal and replace Obamacare)的大计仍然胎死腹中。如今,税制改革才刚刚起步,而美墨边境的大墙则连方案都没有。在国防和外交政策上,特朗普竞选时的“美国优先”(America First)和孤立主义立场,正逐渐被更为积极的干预政策所代替。就连特朗普声称要搞好的美俄关系,现在也已经急转直下。
也许因为意识到了自己上任以来的政绩屈指可数,这位新总统上周五(4月21日)开始按捺不住,在推特上把备受瞩目的“百日新政”说成是一个荒谬的标准,并称自己无论做了多少事情,都会遭到媒体的痛批。这番话对美国历史上任何一个规行矩步的总统而言都是适用的。毕竟,上台的头100天只是四年总统任期的6.8%而已,何足以论英雄呢?
然而,特朗普并不是一个规行矩步的总统。他发表过很多直接冲击美国核心价值的言论,其民粹主义路线更令许多自由派和保守派选民惶恐不安。美国的政治体制到底能否抵御这样一轮政治冲击波?“百日新政”就是一个很好的检验。
随着特朗普的竞选承诺相继变成空头支票,美国政治体制的纠错功能得到了体现。特朗普在兑现承诺上的失败,让我们看到了美国三权分立制度对总统权力的四大制衡:司法、立法、行政,以及被称为“第四权”(the fourth estate)的媒体。这也许是恐慌发作的左派人士当初意想不到的。
司法:“所谓的”法官有多大能耐?
根据美国宪法,政府的权力有明确的边界。保护个人自由和防止政府权力的滥用,是美国宪法的精神所在。而由于美国宪法可以直接作为裁判案件的法律依据(即国内法学界所指的“宪法司法化”),法院成为保护公民权利和制衡政府权力的重要机制。这一点在特朗普入境禁令颁行后体现得尤为明显。
入境禁令源于特朗普在2015年底提出的“穆斯林禁令”(Muslim ban)。在其竞选网站上,特朗普主张完全禁止所有穆斯林入境美国,直至美国政府“把情况搞清楚”为止。也许特朗普自己也意识到了这个政策之极端与荒唐,于是打电话给他的亲信、纽约市前市长鲁迪•朱利安尼(Rudy Giuliani),让他想个办法可以“合法地把事情办成”。在最终出台的入境禁令里,特朗普政府宣布90天内禁止中东和北非七个穆斯林国家的公民入境美国。
虽然相比穆斯林禁令已经大为“缩水”,但是入境禁令签署之后仍然受到司法体系的大范围挑战。根据美国联邦法院系统的统计,禁令签署的三天之内,美国各地共发起34起诉讼,状告特朗普行政分支。
这些诉讼中最有力的法律依据之一,是入境禁令违反了美国宪法里的正当程序条款(due process clause)。根据美国宪法第五修正案,无论何人,如不经过正当的法律程序,都不得被剥夺生命、自由或财产。而根据入境禁令,凡是其中所列七个国家的公民,即使他们是美国永久居民(即有“绿卡”身份),或持有有效的赴美签证,仍旧不能入境美国。这两类人都受美国宪法的保护,但他们却在入境禁令签署的那一刻就被剥夺了入境美国的自由。禁令签署的第8天,华盛顿西区联邦地区法院颁布了一个全国范围的临时禁止令(temporary restraining order),暂停了入境禁令的执行。
特朗普愤愤不平地称那位颁布临时禁止令的法官为“所谓的”法官,并对他的裁决提起上诉。然而,联邦第九巡回上诉法院随即以充分的法律依据驳回了特朗普方面的上诉请求,维持了“所谓的”的法官作出的裁决。
3月6日,特朗普签署了经过大幅修改和让步的新禁令,并在其中明确了永久居民和有效签证持有者将不受入境禁令的约束。然而,修订版的入境禁令仍然受到多起诉讼的挑战,并被夏威夷联邦地区法院无限期禁止。
反对修订版入境禁令最主要的法律依据,是它违反了美国宪法里的另一个重要条款——政教分离条款(establishment clause)。根据美国宪法第一修正案,任何法律都不得确立任何宗教或者阻止任何宗教的信仰自由。被修订版的禁令阻止入境的旅客,不是美国公民、永久居民或有效签证持有者,因此他们不受正当程序条款的保护。但是他们却可能有亲属是美国公民、永久居民或有效签证持有者。这些亲属受美国宪法的保护,而他们的亲人却因为来自一个穆斯林国家而被拒绝入境,他们和亲人团聚的自由也因为宗教信仰的原因而被禁令剥夺。虽然特朗普方面对修订版禁令的裁决也提起了上诉,但是面对美国宪法对公民权利的强有力保护,上诉前景并不乐观。
立法:钱包决定议事日程
美国国会可以说是美国政府的钱包。由于任何法案都必须经过国会参、众两院的同意,特朗普在医改、税改等立法日程上都受到国会议员的强大制约。虽然特朗普在本周三(4月26日)高调推出了他的“史上最大”减税计划,但那只能说是他对国会的建议。税制到底如何改革,最终还是民主、共和两党议员说了算。
特朗普上个月在医改上的失败充分说明了执政的共和党远不是铁板一块。过去几十年,美国政治在一个核心问题上产生了严重的意识形态分歧。那就是:政府应该在多大程度上主导经济?这一矛盾在医改上尤为尖锐,即便在共和党内部也没有一致的看法。共和党内的极端保守派认为应该全面推翻“奥巴马医改”(Obamacare),并让市场完全主导美国的医疗体系。由于他们在众议院里占据了关键的少数,代表温和保守派立场的《美国医疗法案》(American Health Care Act)最终被他们拖垮。整个过程中,特朗普虽然不断对极端保守派众议员威逼利诱,却仍然无力改变共和党内博弈的结果。
税改作为特朗普的下一个重要政策目标,也将面临来自民主党参议员的强大约束。由于共和党在参议院的100个席位里只有52席的微弱多数优势,他们在税改上的可选项非常有限。
第一个选择是推行有限度的、让民主党也可以接受的减税计划。如果税改方案能够得到部分民主党人的支持并获得60票(超级多数)赞成,那么法案将可以不受阻拦地顺利通过。但是,有限度的减税计划对共和党来说自然是一个很不理想的结果。因此,这个选择在经济上是有代价的。
第二个选择是推行大幅度减税计划,但是整个税改方案必须在未来10年之外不增加财政赤字。根据参议院的议事规则,如果未来10年之外不增加财政赤字,那个法案就可以以51票的简单多数顺利通过,因此也不需要任何民主党人的支持。但是要达到这个预算平衡,大幅减税的成本就需要通过开拓其他收入来源或者削减各种支出项目来抵消。而目前共和党内部对收入来源的替代仍未达成共识。所以,这个选择在技术上是有难度的。当然,共和党也可以独力通过一个10年过期的减税法案(正如小布什2000年的减税法案),但那就不是保守派一直想要的永久性税制改革了。
无论共和党最终如何选择,特朗普向美国选民开出的支票都面临强大的制度制约。税改作为共和党内最具共识的政策目标尚且如此,美墨边境那堵很不受欢迎的大墙就更难建起来了。难怪建墙的方案现在连影子都没有。
值得一提的是,特朗普虽然把任命右派的尼尔•戈萨奇(Neil Gorsuch)为最高法院大法官作为他的骄人政绩,但那其实也是共和党在参议院议事规则上巧妙战胜民主党的结果。特朗普在其中并没有多大功劳。(更多细节,详见作者在本栏目所发文章《即将到来的美国税改及中国的应对之道》、《“特朗普医改”何以夭折,“特朗普新政”又何去何从》以及《两党角力大法官任命背后的美国参议院制度变迁》。——作者注)
行政:“担子原来这么沉重”!
特朗普上台100天内,在国防和外交政策上可谓发生了180度转弯。其上台初期标榜的美国优先和孤立主义立场逐渐褪色,取而代之的是更为主流和积极的干预政策,包括空袭叙利亚、对朝鲜施压,以及修补和北约的关系。这个主流化的过程反映了一个重要的现实:美国的国防和外交是一个庞大的决策部门,并不是一个标新立异的新总统就能轻易改变的。
国防和外交政策的转变,在人事安排上体现得尤为明显。在特朗普上台的第25天,他的亲信、国家安全顾问迈克尔•弗林(Michael Flynn)就因为在与俄罗斯关系上有前后不一的陈述而辞职。特朗普美国优先路线的军师、白宫首席策略师史蒂夫•班农(Stephen Bannon)也在4月5日被剔出国家安全委员会。逐渐取代他们并在国防和外交政策上占据主导地位的,是代表华盛顿主流派的几个重要官员:现役陆军中将、国家安全顾问麦克马斯特(H. R. McMaster)、曾任中央司令部司令的国防部长詹姆斯•马蒂斯(James Mattis)、曾任埃克森美孚集团董事长的国务卿雷克斯•蒂勒森(Rex Tillerson),以及曾任南卡罗来纳州州长的常驻联合国代表妮基•黑莉(Nikki Haley)。其中马蒂斯和黑莉的任命在参议院都得到了民主、共和两党议员的压倒性支持。正是这些官员让特朗普的政策回归美国长期以来形成的主流路线。
特朗普本人对这一转变的解释出奇地坦然。4月23日,在接受美联社采访时,特朗普被问到入主白宫至今有何感想。他对记者坦言:在上台之后他才意识到,美国政府机构居然那么庞大,而总统一职所肩负的担子居然这么沉重!
这一领悟虽然有点迟缓,却是不可争辩的事实。根据美国人事管理局的统计,2013年,国防和外交两个部门的公务员共占联邦政府各部委公务员的40%之多。他们所掌握的资金和资源,更是其他任何部门都不可企及的。这些公务员中的大多数不会随着总统轮替而去职。如果一位新总统任命一些非主流官员来领导这部庞大的机器,他们的政策将难免因公务员或明或暗的抵制而得不到有效推行,这些非主流官员的任期因此也定难持久。
第四权:媒体到底是谁的敌人?
在竞选期间,特朗普曾多次主张要和俄罗斯政府“好好相处”。4月12 日,特朗普在一个记者会上却略显无奈地坦言,美俄关系可能到了“史上最低点”。作为美国体制的第四权,媒体在这个过程中起了举足轻重的左右。
去年选举前,美国各大媒体就不断报道普京政府企图影响美国总统选举结果的各种证据。特朗普上台以后,其竞选团队的成员与俄罗斯政府的密切关系更是逐步浮出水面。美国国会以及联邦调查局也正式对普京政府有否干预美国选举以及特朗普竞选团队有否“通俄”展开了正式调查。
媒体的频繁报道和尖锐抨击迫使特朗普方面以及涉嫌“通俄”的当事人作出回应。去年12月29日,奥巴马因为俄罗斯涉嫌干预美国总统选举而宣布制裁他们的情报机构。但据媒体报道,就在同一天,弗林作为特朗普的侯任国家安全顾问,与俄罗斯驻美大使通话讨论了美国的对俄制裁。事后,弗林在这个问题上公然撒谎并被媒体揭发,最终导致他在2月13日被迫辞去国家安全顾问一职。
特朗普的司法部长杰夫•塞申斯(Jeff Sessions)在去年选举前曾两次和俄罗斯驻美大使通话。然而,他在美国参议院对其任命的听证会上却谎称他和俄罗斯驻美大使并没有沟通过。被媒体揭穿谎言后,塞申斯于3月2日被迫宣布他将在司法部对俄罗斯涉嫌干预美国总统选举的调查中全面回避。这两位官员当时(以及至今)都并未被司法部门正式裁定违法,但是美国媒体作为第四权却能及时对他们施以有效的制约。
特朗普对媒体的这些报道自然很不高兴,并在推特上把一些媒体称作“人民公敌”。然而,事实恰恰相反。在美俄关系上,美国媒体对特朗普政府起了重要的制衡作用。媒体真正的敌人,是滥用公权力的官员。而这正是美国人民的利益所在。
展望:特朗普的“新新政”?
在美国两极分化的政治氛围下,左派和右派人士水火不容,往往因此而看不到美国政治的大背景。特朗普当选总统,固然是一个政治冲击波。然而最关键的问题是,美国完善的三权分立体制是否因为特朗普这个离经叛道的总统而受到破坏?从过去的100天来看,这个体制似乎很好地抵御了“特朗普总统”这个概念所带来的冲击。
同样的道理,特朗普未来的施政也将继续受到这个政治体制的约束。虽然特朗普“百日新政”未遂,但这并不意味着他余下的任期也会失败。更可能的结果是,特朗普将来的政策措施将更多受到华盛顿主流政治力量(尤其是共和党建制派)的影响。这也许就是特朗普在100天之后的“新新政”。
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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