赵燕菁：区域变局下的规划机遇

我在政府工作期间，曾就区域发展提出过一些建议。最近无意中翻到这些建议，觉得虽然过去多年，有些内容并不过时。本文摘录的两则，第一则是2007年中国城市规划设计研究院在福州向福建省和建设部主要领导汇报《海峡西岸城镇群规划》阶段成果后，根据有关领导要求写的一个内部评估意见；第二则是2012年，针对北京新机场建设给京津冀竞争格局带来的机遇，给天津市政府有关领导的建议。

一、关于海峡西岸城镇群规划的建议

我想从外部和内部两方面思考这个问题。

首先是外部。海峡西岸这一概念的提出，主要针对海峡东岸而言，换句话说，“海西”必须围绕台湾问题做文章，才能和国家战略挂上钩。海峡西岸在对台问题上，到底同其他地区有何不同？应当扮演一个什么独特角色？

以我个人的观点，海峡西岸同长三角和珠三角最大的不同，在于其对台经济效果完全不同。台湾现在的问题，是要素价格升高，产业结构升级后，无法在岛内形成垂直的产业分工。因此，大批企业迫于成本压力，纷纷出走大陆。问题是，由于台湾当局的限制和特别是地理上的原因，下游的产业出走，会将上游的服务业也一同带走。这些在大陆的企业，渐渐在大陆扎根，脱离台湾的分工序列——珠三角的在香港寻求金融、贸易、消费等高端服务的支持；长三角则在上海获得类似服务支持。结果，下游的产业扩张，并没有给台湾的高端服务业升级带来支持。甚至迫使上游的服务部门一起出走大陆，形成“连根拔起”的效果。

按照现在的分工模式，台湾—大陆经济整合，结果必然是如民进党所说的那样“淘空台湾”。台北之所以输给上海或香港，不是因为自身问题，而是因为没有自己的“东莞”或“苏州”。换句话说，大陆台企现在深耕的是别人（上海或香港）的土地，其规模的扩张，并没有反馈到岛内，带来高端服务的升级。这些投资越多，台北与上海或香港的差距就会越大，台湾就越没有区域竞争力。

在这个意义上，台湾当局反对台资登陆是有一定道理的（尽管效果很差）。台资登陆如果要实现“双赢”，就必须建立自己的“珠三角”“长三角”。没有可以满足垂直整合的自己的“根据地”，台湾投资大陆越开放，流失的需求就越多，产业升级的就越困难。即使国民党上台，开放台企登陆，结果也是一样。

显然，这不应当是我们的目的。我们的目的是收复台湾民心，而不是打垮台湾经济。统一前的台湾和回归前的香港一样，都是国家的未来的财富。台湾经济垮掉，或输给韩国，在战略上对国家经济更不利。因为现在我们仍然有很大一部分资金和技术来自台湾。其中特别是技术。如果说资金需求还可以依托香港的话，高技术的来源（包括特殊人才），在国外严密封锁的情况下，只能来自于台湾。这是目前的战略现实。

因此，海峡西岸的主要角色，就是要扮演台湾的“珠三角”“长三角”。厦门则要扮演台北的“东莞”或“苏州”，起到深圳在香港回归前的作用——像“锚”，把台湾“钩住”。从而使台湾和大陆形成难分彼此，互相依赖的垂直分工（而不是你死我活，渐行渐远的水平竞争）。这就是海西在国家战略中的特殊位置。没有台湾，福建注定是处在经济的“地理边缘”，成为珠三角和长三角两大经济高地间的低谷。反之，利用好台湾，海峡西岸就有可能同台湾一起崛起为国家经济的“第四极”（其他三极是：长三角、珠三角、京津塘）。

这就是海西概念在国家战略中的意义。也是福建未来发展的最大机遇。

下面，我想重点谈一下海峡西岸内部，如何通过规划增强核心竞争力。显然，按照现在的规划，并不会显著地提高福建省的经济效率。因为阻碍福建省资源（土地、资本、劳动力、水、环境）配置效率的是制度，而不是基础设施。

同传统的规划一样，这次规划强调的是区域间如何整合，如何合作。但由于财政核算体制（也就是行政边界）所形成的利益主体不同，这样的“整合”往往是一厢情愿，很少成功。不仅在省一级是如此，在国家层面上也是如此。重庆设立直辖市（以及广州、杭州扩市）的巨大成功提醒我们，为什么不能采用相反的思路，通过强化区域间的竞争，来提高整体的竞争力呢？

重庆和四川省近年的高速发展表明，有效的区域竞争，更能够激发区域经济发展的潜力。而要在较小的尺度上复制重庆—四川的成功经验，关键是要形成一系列初始条件近似，大体上在一个起跑线上的经济实体。福建沿山和沿海的地区，无论资源禀赋还是基础设施，都完全不在一个档次上。在他们之间根本无法展开有效的竞争。

为此，我建议，首先将福建省从山到海横向大体山分为三个经济发展规模和水平相当，且都有山、有海的城市集团。比如：福州+宁德/南平；泉州+莆田/三明；厦门+漳州/龙岩。然后，将这三个集团都升格为副省级。相应的权利一并下放，并仿效重庆，各地改为区。

这样，就形成了内部资源禀赋互补，都有出海口的“山—海”格局。由于每个集团内部要素禀赋互补性强，可以在内部优化资源配置，从而大幅度提高资源的使用效率。比如，沿海地区经济发达，但土地紧缺；山区则有土地资源，但缺少投资。作为一个独立的核算单位后，就可以将山区的土地指标拿来同沿海置换。这样，总的占用耕地没变，但土地的使用效率提高了。

同时，沿海地区的收益，转移支付给内陆用于职业教育，一方面给沿海地区提供源源不断的劳动力；一方面减少内陆地区土地的压力，提高人均资源的占用水平。通过劳动力、土地和资本在空间上重组（山区做减法，沿海做加法），要素的使用效率大大提高。

这样，厦门就不必为没有空间吸引PX这样的大项目发愁（完全可以放到漳州），龙岩也不用担心本地的企业、资金，流失到厦门（财政在一个锅里）。沿海城市还可以通过内部转移支付，补偿山区保护水源带来的损失。在这个机制下，所有各方（山或海），在交易中都可以最大程度获益；所有要素，都可以获得其最大的价值。

在这种机制下，福州、厦门、泉州三大城市集群的内部基础设施，都必然会从各自的沿海向腹地延伸。因此，省政府只需抓住三个龙头城市，以及他们之间的基础设施（沿海轻轨、铁路、高速路、机场），而将腹地交给三个中心城市。此时，各城市群腹地之间的联系就会变得无足轻重，因此不必投入重大的基础设施（如联系各山区城市的高速路或铁路）。省市两级形成各自的重点和清晰的分工。

产业政策上，不必强调三个城市集群之间的垂直整合，而是鼓励展开水平竞争（不怕产业重叠）；而在每个城市集群内部，则尽可能形成完整的垂直分工（各类轻重工业之间形成上下游产业分工）。在此基础上，鼓励三大城市集群在所有层次上展开残酷的招商和竞争。

图1 福建省城市空间布局及基础设施结构

这样，海峡西岸就会形成以海岸线为骨干，三大城市为基点，各自向内陆树枝状延伸的基础设施分布（图1）。在这个结构基础上，就可以重新考虑全省大型基础设施的配置和规划，并确定哪些由省里建设，哪些由中心城市建设，哪些由区级政府建设。由于大部分发展的职能都下放给中心城市，省一级机构的行政资源（如机构和干部职数、级别）可以大幅向中心城市转移，下放。中心城市的行政级别则可以相应提高。

海峡西岸的概念可大可小。关键是匹配的政策。不同的行政边界，形成的经济行为不同，要素配置的效率和方式也不同。如果不采用“山—海”行政组合，而是维持现状，在省一级为山区各市提供基础设施就是必要的。因为只有这样才能尽可能缩小所有山海间的地区差异（尽管这样效率很差）。而采用新的行政区组合，内部的人员和资金流动，会自动缩小区域间的差异（同厦门同安撤县设区类似的效果）。

制度调整虽然困难较大，风险较高，但收益也大。非常之时，需要非常之策。不敢冒足够的风险，福建就会在区域竞争中越落越远。

二、首都机场南迁给天津带来的发展机遇

首都机场南迁，势必对京津冀区域的竞争格局产生巨大的影响。

早在2001年（当时还在中国城市规划设计研究院），我就曾写过一篇文章，提出北京和天津之间才是区域发展的战略制高点。当时奥运会选址和机场、高铁都还在酝酿阶段。我在分析了京津冀存在的空间问题后，提出：

“（1）要改变京津背向的发展的趋势，两市要尽量相向发展；（2）新的区域枢纽机场要布置在北京与天津之间，并通过快速大运量城市型轨道交通系统联系两市；（3）京津大型公共设施（包括：奥运村及场馆）要统一规划，尽可能在两市间布置；（4）中央机关（党、政、军）和国外使馆要外迁京津间的新首都区。”

2004年，我参与北京战略规划，再次建议北京应借奥运会之机，将奥运选址和拟建的机场T3航站楼布置在天津方向。提出必须调整北京单中心的城市结构，将行政中心外迁。这一建议虽然热闹了一阵，但由于种种原因，再次被搁置。

最近，北京终于下决心将首都机场南迁。这是一个虽然迟到但却依然重要的战略举措。城市因交通而兴。以前是运河、码头，后来是铁路、火车站。在现代经济中，枢纽机场很大程度上决定了城市的区域地位。其空间位置改变，势必改变整个华北乃至东亚地区区域竞争态势。如果天津抓住这次机会，京津的差距就可以决定性地缩小，天津甚至有机会实现反超。

从区域来讲，新的首都机场无疑选在正确的位置。但谁能更好地利用这一区域变局，还是未定之数。北京最核心的功能——中央行政——大部分猬集在老城周围。在单中心结构中，其核心功能的空间引力极大。只要行政中心位置不改变，单中心的城市结构就不可能改变。在这样的空间结构下，即使机场南迁，北京的其他核心要素也不可能倾力南下。

“挟中央以令天下”是北京的战略优势，同时也是北京的战略负担。缺少空间调整主动权，使北京丧失了快速应对区域变局所必须的机动性。在北京的空间战略中，京南仍然是以产业为主（亦庄）。南城的几个区依然是对北京人最缺乏吸引力的地区。而这正是天津的机会。

根据区域经济理论，市场流的下游，是城市发展的主要方向。在两个不同行政区域的交界处，落后一侧反而是最具竞争优势的成长区域。深圳崛起于粤港交界的广东一侧；昆山崛起于苏沪交界的江苏一侧。同样北京与天津交界处的武清，乃是逐鹿华北的最佳战场。

区域竞争，战场位置决定生死。抢占区域的制高点，就可以获得“主场”的优势，从而主导竞争的规则。放眼京津冀，武清恰在整个战场的核心。

枢纽机场，占地巨大。北京、河北，无论谁得，都需付出巨大空间代价，用以收获外溢效益的空间必被压缩。天津应对得当，不仅不会失去战略主动，反而可能获收渔人之利。

如同虹桥机场带动了昆山，首都新机场的建设，必为武清发展带来空前的发展机遇。未来5～10年，武清的区域战略地位将会急剧提升。我唯一担心的是，当下滨海新区光芒四射，吸引了过多的注意和资源，反而可能使天津忽视相反方向出现的重大战机。这一机遇稍纵即逝，天津必须抓住。

在未来首都机场带来的区域变局中，武清面对的必是战役级的角逐。其战略价值，决不会低于滨海新区。滨海新区帮助大项目落地，开创了天津过去5年的辉煌发展。天津若想再上层楼，与北京、首尔争夺区域龙头，就必须提前布局对顶级商务功能的争夺。过去几十年，天津战略一直是“一条扁担两头挑”。未来，天津空间结构必须将武清纳入新的一极。

优质区位无可替代。武清紧邻北京。无论是否布局，这一地区都会被填满。一旦低效率的产业抢先占据此地，天津再无抢夺高端产业的机会。因此，天津决不能任由低级产业在此地自然漫溢。

抢先在这一区域落子，就等于扼住的京冀两地的喉咙，就可能在三地的核心地带建立以我为主的区域秩序。天津就可以居高临下，掌握区域竞争的主动权。

具体建议如下。

首先，在武清建立高等级的战役指挥机构。昆山发展不如深圳，很大程度缘自行政资源的落差。廊坊紧邻北京，但却没能吸引北京的高端产业，很重要的一个原因，就是廊坊的“小碗”，不足以承接北京外溢的“巨流”（为此，我甚至曾建议河北省将省会移往廊坊。但孤悬京津之间的地理位置，使河北迟迟不敢落子）。

廊坊、大兴不过是地厅级单位，只要天津在武清成立副省级机构（如同四川天府、陕西西咸），甚至部分市级行政中心职能，机场到“天津”就比到“北京”还快，北京市内饱受城内交通、地价之苦的区域（甚至全球）总部，就会选址天津。

其次，武清要汲取廊坊、昆山的教训。一开始，就要定位在争夺北京最顶级的资源——科研、总部、教育、金融。而不是像昆山那样，仅仅承接进入不了北京的低端产业。机场和港口、火车站最大的不同，就在于吸引高附加值的人流和物流。北京机场未来的年吞吐量据说将达到1.3亿这一骇人的规模。届时，首都机场必定是全球性枢纽。所覆盖的网络，区域之内无人可敌。武清一定要在全球的分工中，思考其定位。天津的视野要超越京津冀，甚至超越全国。

长期以来，北京把南部定位为产业中心，其物流以货运为主。航空客运所依托的城市功能，大部分在城市的北部。航空枢纽南移，北京势必难以快速转身。这个短暂的空窗期，就是天津的机会。天津的制造业在滨海，土地价格、运输成本等低于京南；天津中心区进逼京南，只要控制住土地等要素的价格，巨大的成本落差，势将迫使北京的高端产业决堤而出，尽入天津彀中。这是典型的“田忌赛马”式博弈。只要天津落子，北京绝无胜算。

第三，武清新区要针对北京的弱点，构思竞争格局。除了上述生活、生产的成本的落差，在环境质量上（如PM2.5）、在交通方便上（时间节省）、在安全饮食上、在社会治安上，一句话，在所有北京人痛苦的方面，武清都要提出更优的解决方案，从而构筑自己的竞争优势。

高房价乃是北京最虚弱的软肋。只要武清能提出创造性的解决方案，就能吸引北京高端人才外迁。只要留住人，武清就成功了一半。这与当初深圳借势香港如出一辙。

首都新机场是北京战略“南侵”的关键一步，但如果天津利用得好，这个机场就会反过来成为天津“北进”的工具。机场已然启动，战机稍纵即逝，留给天津的时间，不会超过5年。故此，天津动手一定要快。

作为一个规划师，我当然明白上述思考，还只是一个非常粗糙的概念。这一概念能否成立，需要对区域的资源承载力，土地、环境、能源、交通、生态，特别是水资源，进行全面的评估。但对于首都机场带来的区域变局，天津必须尽快谋划。

（作者系中国城市规划学会副理事长，中国城市科学研究会常务理事，福建城市规划学会副会长，厦门大学教授，Cardiff大学博士。本文首发于《北京规划建设》杂志2017年第2期，经授权转载）