用钱买安全：墨西哥私人安保业背后的公共安全私有化

近日，《卫报》一篇名为《墨西哥是世界上第二危险的国家？》的报道称，美国总统特朗普在推特上转发了美国有线电视新闻网（CNN）的一篇报道，再次刺激到了墨西哥。

CNN的报道介绍了由伦敦国际战略研究所（IISS）出具的名为“墨西哥不断攀升的谋杀率”的报告，该报告称，2016年，墨西哥有2.3万人死于故意杀人案件，暴力死亡率堪比叙利亚这样的发生武装冲突的国家，“非常罕见”。

墨西哥内政部和外交部在一份联合声明中指出IISS的这份报告“研究不严谨”，存在数据来源不明确、基于不严谨方法论的预测标准，以及滥用法律术语的现象等问题，并表示“墨西哥绝非世界上最暴力的国家之一”。

笔者无意探究墨西哥国内的安全状况是否真的堪比经历6年战乱的叙利亚。不过在墨西哥的确存在很多为因公共治安问题而出现的私人安保公司。

私人安保人员多于警察

走在墨西哥城的街头，时不时地能看到穿着防弹衣的“警察”在执勤。但走近一看，会发现他们肩章上写的是“私人警察”。马路上飞驰而过的装甲车上印着一家家私人安保公司的名字和标志，从装甲车上下来的人手持步枪，而不是腰间别着手枪的警察。这些人被称为私人警察，他们受雇于私人安保公司，为付费客户提供人身保护、财产安全、跟踪、监视、与绑匪进行谈判等一系列根据客户要求量身定做的服务。

墨西哥私人安保公司有两种营业执照：一种是联邦执照，由国家安全委员会颁发，拥有这种执照的私人安保公司可以在全国范围内开展业务。另一种是州执照，由州政府的安全部门颁发，业务范围局限在公司所在州境内。截至2016年年初，根据官方数据，墨西哥共有1117家私人安保公司拥有联邦执照，2512家公司拥有州执照。然而，《经济学家》的一篇文章则称，与墨西哥普遍的“非正规经济”一样，至少有10000家公司在没有政府授权或者并没有合法注册的前提下，开展私人安保工作。

目前，墨西哥私人安保领域产生的GDP已达GDP的1.5%，超过2400亿比索，创造了近150万个就业机会。美洲国家组织的私人安保数据库显示，2014年墨西哥警察共397011人，而2006年墨西哥的私人安保人员就已达到450000人。

公共治安状况恶化始于1994年

2016年9月30日《墨西哥受害者与公共安全感知调查报告》公布，调查结果显示，72.4%的墨西哥人感到不安全。2015年全国犯罪行为的受害人达到2330万人，墨西哥总人口为1.2亿，也就是说，大约六分之一的人曾受到犯罪行为的威胁。

在上述报告中还有一章“黑色数据”：2015年只有10.5%的犯罪事实被报案，其中只有59.6%的案件被立案调查。因此，总体上只有6.3%的犯罪事件进行了调查，93.7%的案件要么没有报案，要么报了案没有调查。在这6.3%开展了调查的案件中，45.9%的案件无果而终。这使得很多墨西哥人对警察抱有不信任感。

很多学者认为墨西哥公共治安情况是从1994年金融危机之后开始恶化，个人财富急剧下降，贫富差距高居不下，抢劫偷盗事件屡出不穷。此外，1994年也是墨西哥正式加入北美自由贸易区的年份。墨西哥加入北美自由贸易区之后，大量美国公司进入墨西哥开展投资活动，这些“富得流油”的外国公司高管成为偷盗者和绑架者的首要攻击对象。

于是，美国公司在墨西哥沿袭美国的作法，雇佣私人保镖或安保公司，维护公司和个人财产安全，这为私人安保公司的出现和发展提供了契机。大公司成为私人安保市场最大的消费者。根据全国安保委员会（CNSP）在2016年年末发布的报告，墨西哥大公司在2016年的私人安保支出较2015年增加了40%。

墨西哥政府：私人安保可作为有效补充

面对私人安保公司爆炸式的增长的现象，墨西哥政府决定出台相关法律来规范私人安保市场。墨西哥是联邦制国家，各个州拥有各自的私人安保法。以联邦区为例，1994年，墨西哥政府成立了私人安保登记处。1999年，政府颁布《私人公司提供安全服务法》，2005年政府对该法进行了修订之后，改名为《联邦私人安保法》，于2006年7月6日生效。随后联邦政府又出台了《联邦私人安保法实施条例》，政府于2011年又对该条例进行了修订。

过去几十年里墨西哥政府加大对公共安全的投入，但效果并不显著。墨西哥政府希望通过完善法律规范，使私人安保成为国家所能提供的安全产品的有效补充。有学者认为墨西哥的私人安保法甚至比加拿大和英国的私人安保法还要严格。

除了出台众多法律之外，在社会大辩论中，墨西哥政府也赋予了合法的私人安保公司重要地位，承认合法的私人安保公司在维护特定区域（如小区、大厦的安保）的治安做出的积极贡献。

2003年5月，在墨西哥城召开了由墨西哥联邦区公安局和国家转型工业商会组织的“私人安保公司与公共参与论坛”。墨西哥联邦区公安局公民参与和犯罪预防处主任在会上表示，该机构的职责是与私人安保公司精诚合作。联邦区公共安全公民委员会主席也认为，公民必须积极参与到国家安全治理进程中。为了消除公民对私人安保公司的偏见，私人安保公司必须与政府机关合作，承担共同的责任。公民则应该雇佣经过合法注册的私人安保公司的服务。如果私人安保公司能够合法、专业、透明地提供安全服务，则将有助于改善墨西哥治安状况，提高人民的福祉。私人安保公司代表——“钻石集团公司”主席在会上则为私人公司“叫屈”，认为媒体所谓的“私人安保是滋生犯罪和腐败的温床”是对私人安保公司不实的指控。

大部分私人安保公司游离在政府监管之外

然而，由于政府在监管上投入不够，法律所能发挥的实际作用不免大打折扣。在2016年9月到2017年4月的多半年时间里，墨西哥城公安局就抓捕了74名未经登记的“私人安保”人员。但这仅仅是不合法的安保公司的“冰山一角”。媒体对私人安保公司负面形象的报告并不是空穴来风。

2010年，墨西哥与美国得克萨斯州接壤的新莱昂州，正在举行的瓜达卢佩畜牧业展览会上突然响起一声枪声，导致场面失控，发生踩踏事件，5名当地居民在踩踏事件中不幸去世，而负责这场展览会安全事务的安保公司是Alerta公司，Alerta公司的创始人正是当时的新莱昂州公共安全部部长路易斯·卡洛斯·特雷维尼奥（Luis Carlos Treviño），他同时还是另一家安保公司Custodios的合伙人。

实际上，在新莱昂州有1000余家私人安保公司，警察系统里的某些有权人士利用职务之便，在购买私人安保公司服务的公司或个人附近增派巡逻人手，也有一些普通警察则在休息日里在私人安保公司兼职。而有些私人安保公司的创始人就是现役或退役的军人或警察。2016年8月，韦拉克鲁斯州警察局局长阿尔都罗因拥有多家私人安保公司，并涉嫌利用名下安保公司洗钱被调查而被迫辞职。

由于警察和军人系统与私人安保公司往往存在犬齿交错的利益关系，2006年在修订《私人安保法》时，原本要加入《私人安全法》的条款“任何没有经过注册而提供私人安保服务的个人将被视为是犯罪”。但这一条款最终没有被写入该法律。

此外，由于私人安保公司不可能像军队或公共警察那样拥有专门的枪支弹药管理系统，根据墨西哥国家安全部的数据，2006-2016年间，至少发生过381件私人安保公司的武器被盗事件。一家私人安全公司“泛美安全公司”报告说，在最近十年，该公司已经报告了49起武器被盗或丢失事件。

墨西哥联邦最高审计机构在对2015年的公共支出审计报告中指出，内政部无法提供确切的在墨西哥开展业务的私人安保公司数量和武器数量。2009年到2015年间，政府对私人安保公司的专职审查人员平均每年减少12.4%。2009年内政部拥有16名负责对私人安保公司进行审查的检查官员，而2015年只剩下4名，仅负责对登记在册的28%的私人安保公司进行审查，而大部分私人安保公司一直游离在政府监管之外。

公共安全的私有化：用钱买安全

墨西哥兴起的私人安保现象引起了墨西哥学者的研究兴趣。社会人类学研究中心（CIESAS）和大都会自治大学的Claudia Zamorano Villarreal和Guénola Capron博士在国家科技委员会(Conacyt)的资助下，从2012年起开展了一项名为“墨西哥公共安全的私有化：制度和社会经济挑战”的调查研究。研究者从制度和社会经济维度对这个新兴现象进行了理论化探索。该学者认为，蔓延在墨西哥的“恐惧文化”导致了人们社交性的改变，加速了社会的断裂。

1919年马克思韦伯在《政治论文集》中写到，国家是唯一能够合法使用武力或强制性途径，来保障公民安全的行为体。政府理应是公共安全的保证人。公共安全是政府应提供的最基本的公共产品，然而在拉美地区，在安全领域出现大量非国家行为体——私人安保公司。而这些私人公司提供的很难说是“公共产品”，某种程度上可以说是专属于有支付能力的富人产品。贫富差距导致了有差异的安全环境。拥有财富的有产阶级能够通过雇佣私人警察、拥有私人武器、在私人住宅安全监控等途径来保障人身和财产安全，增加自己的安全感，而穷人却因有限的经济能力，无力为“恐惧成本”买单。罪犯一般选择最易下手的目标实施犯罪行为，手无寸铁的穷人更加容易成为罪犯攻击的对象。

墨西哥政府出台大量的法律规范私人安保公司，试图让私人安保成为国家所能提供的安全的补充品。然而，似乎这个目的并没有达成。一方面，政府监管乏力，使私人安保公司的不规范，甚至违法行为难以得到控制；另一方面，由于贫富差距，繁荣的私人安保市场反而让大部分穷人进一步丧失了安全感。

（作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院博士研究生）