新加坡人民行动党监督体系的构建与运作

陈文/深圳大学城市治理研究院研究员 张彭强/中共深圳市委党校龙岗分校教师 史滢滢/深圳大学城市治理研究院当代中国政治研究所硕士研究生

2017-05-22 11:31 来源:澎湃新闻

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纵览全球政党谱系,新加坡人民行动党这样长期维系“一党独大”政治格局,并能保持清廉与活力的政党实为鲜见。原因在于,该党建立健全了较为完善和有效的权力制约与监督体系。
在政治实践中,新加坡人民行动党非常重视利用执政优势地位从党内制度、国家立法和政治制度设计等层面加强监督体系建设,形成了较为严密的党内监督、法律监督、行政监督、政党监督和社会监督的制度框架和运行机制,并将其内嵌在政党管理与国家治理的实践过程之中。一方面,该党建构了严明的党纪党规监督体系,确立了党的权威;另一方面,该党强调党内监督要与国家法律监督、行政监督、社会监督和反对党监督相结合,共同构建起了较为完整的权力监督体系。
其中的一些具体做法和有益经验值得反思和借鉴。
新加坡人民行动党长期维系“一党独大”的政治格局。图为2015年9月11日,新加坡,支持者庆祝执政的人民行动党在选举中获胜。人民行动党在新加坡国会选举中获得全部89个议席中的83个,以总得票率69.86%的优势赢得选举。东方IC 资料
一、严明的党纪监督:确保党的意志有效落实
《新加坡人民行动党章程》在有关“党员条件”的栏目中明确规定:“每位党员必须忠诚于新加坡,必须支持国家章程。每位党员必须接受并遵守章程、法规和党的方针政策。”由此可见,人民行动党着力于从党内规章、国家法律和政党政策的整体性监督体系建构的高度,实施对党员和干部的监督管理。
其一,重视对党员干部的前期筛选审查和监督考察。人民行动党的党员主要分为普通党员和干部党员两类。在政党管理的实践中,该党特别重视对党员的前期筛选审查和监督考察,尽可能将那些政治合格和能力卓越的优秀人才吸纳进党内,或安排到行政机关和党的领导机构,而非依赖事后查漏补缺式的惩戒性监督,从而减少了监督成本。
实行严格的入党制度和干部党员督察制度,高标准、严要求吸纳党员和甄选干部,使得人民行动党能够有效遴选政治精英人士,尽可能排除对党不忠人员。要成为人民行动党党员,不仅要经本人申请、介绍人引荐、党组织审查,还要经中央执行委员会审核通过,才能成为预备党员,之后还要经过一段时间的监督考察方可成为正式党员。
普通党员要成为干部党员必须经过更加严格的前期筛选审查和监督考察程序,只有那些对党忠诚、廉洁奉公,对党的事业发展做出实际性贡献的党员,经过中央执行委员会的严格考核,认为其是合适人选,并且在中央执行委员会会议上得到多数人的赞成票,那么该党员才有资格被任命为干部党员。
严格的入党制度和干部党员督察制度较好地杜绝了政治不合格人员混入党内,特别是成为干部党员的门路。这在一定程度上有效纯洁了党员干部队伍,减少了后期党员管理过程中的监督成本,有利于将党的成员打造成一支服从领导、听从安排和统一行动的队伍。
其二,严格监督党员干部的政治行为和生活作风。新加坡人民行动党通过较为严明的党内纪律,要求所有党员必须一切听从党的指挥,具体包括到什么选区去、负责什么党职、扮演什么角色以及什么时候让贤等。对违规违纪、给党造成不良影响的党员,人民行动党会立即处理,对其采取终止党员身份、降职(针对干部党员)和开除党籍等处分。
人民行动党对国会议员及党员干部的生活、工作要求极为严格。一是要求干部对党的具体内情避免不谈;二是要求干部党员不能接受礼物、参加应酬宴会和私自接受邀请出国;三是重视国会议员的操守伦理,要求有瑕疵的议员必须辞职。人民行动党党章还规定,中央执行委员会有责任在任何时候因为党的利益所系,召开特别中委会议,考虑暂停或开除任何党员的党籍或干部党员降级等事宜。对因个人利益或个人品行问题、给党造成不良影响的党员干部,人民行动党也会严肃处理,以自我清理门户、净化组织。
如在2012年,人民行动党党员、国会议员和议长柏默,因“桃色绯闻事件”对该党的形象造成负面影响,被迫主动退党并辞职。李显龙在致柏默的信函中明确强调:“所有人民行动党国会议员和基层组织顾问必须坚持最高标准的个人操守,特别是在接触选民、基层活跃分子和员工的时候;而党也必须贯彻对议员和基层组织顾问恪守这些标准的要求。”
其三,强调政党核心价值对党员和干部的柔性约束。人民行动党在党章第二条“党的宗旨”中特别突出了公正、公平、包容等价值,在“闪电、白底、蓝圆”的党徽中强调活力、廉洁、和谐等理念,还以白衣白裤为党服来体现纯洁、廉洁、干净的品质。通过明晰政党理念和价值,该党采取柔性监督统一了党员思想,规范了党员干部行为。当有的党员和干部背弃上述价值理念时,人民行动党会通过党内处理方式,将其及时清理出党,防止党员在价值理念上与党离心离德,从而加强了党组织的纯洁性。如1985年,人民行动党的理论家和创始人之一、新加坡总统蒂凡那就因“酗酒、行为怪诞、有辱国体”等不道德丑闻,被迫辞去总统职位,被清理出行动党并流放国外。
其四,推行“党鞭(党督)”制度监督党的议员,贯彻政党意志。“党鞭”(Party Whip)又称“党督”,起源于17世纪的英国议会,一般指在议会中代表政党领袖,确保议员出席并按照政党立场行事的政党纪律主管。新加坡国会继承了此制度,为加强人民行动党对国会的主导,该党较为重视利用该制度监督和确保党的议员严格执行党的意图。“党督”的主要工作是督促和确保本党议员遵守党内纪律,尤其是在投票表决议案时,督导本党议员投票,保证本党议员跟党的路线走。
人民行动党主导的国会颁发的《议会条例》规定:所有当选议员者,若改变自己的党员身份,就必须离开议会。换言之,如果某议员是以某党党员身份参加国会选举并当选为议员,如果此后他的观点与本党不一致被要求退党,那么退党后其国会议员资格也会自动取消。或者,如果该名议员因不服从党的指示而被所属政党开除,也就随之失去议员身份。此外,人民行动党如果认为某名议员缺乏能力或良好表现时,随时可通过“党督”暗示其辞职。由于人民行动党占据了新加坡国会的绝大多数议席,国会中绝大多数议员都属于该党成员,议员又必须执行党的意志,于是行动党就可以借此主导国会,让本党法案在国会通过,变党的意志为国家意志。所以,这项规定也就能颇好维护人民行动党的利益,监督和防止本党议员背叛党的意志。就算某些党的议员不赞同某些法案,但在记名表决时,仍然需要按照党的要求行事。
二、完善的法律监督:构筑制约和监督权力的制度笼子
总体而言,新加坡是一个法治国家,政党活动和政府机关的各项权力都受到相关法律的严格规范,强化法律监督是人民行动党保持廉洁形象的重要法宝,也是制约和监督党员和干部的重要方式。该党在一定程度上实行的是“党政合一”的党员和公务员统一管理方式,一系列国家法律法规同样适用于对党员的监督和约束。
其一,将政党活动和党员行为统一纳入国家法律监督的制度框架之内。人民行动党仅是新加坡众多政党的一个,与其他政党一样,也必须受到国家法律的监督制约,必须在《宪法》、《政党法》、《选举法》等法律规范下活动,不享有超越宪法与法律的特权。独立的司法是公权力的重要约束者和公共利益的捍卫者,新加坡《宪法》明确规定司法机关依法、公正、程序独立行使职权,不受政府和任何个人干涉。但是,新加坡的法治国家建设是在人民行动党一党长期领导下实现的,人民行动党的政党意志充分体现在国家法律之中。因此,该党及其党员严格在宪法和法律范围内活动,本身就是严明党纪的必然要求。
其二,制定了一系列监督权力运行和规避官员腐败的法律法规。为惩治官员腐败和规范权力运行,人民行动党主导的国会和政府制定了完备的反腐败法律体系。具体包括:《宪法》、《预防腐败法》、《没收贪污贿赂利益法》、《公务员法》、《公务员(惩戒性程序)规则》、《公务员守则和纪律条例》、《公务员指导手册》、《不明财产充公法》、《财产申报法》和《新加坡刑法典》等。《宪法》明文规定,总统、总理、内阁成员和议员不得经商,议员如果兼任部长应立即把股票转让他人。其他法律法规则对贪污贿赂行为的定罪和处罚、贪污所得利益的认定和没收、执行反贪机构及其权力、相关司法诉讼程序也作了详细规定。这些国家法律对执政的人民行动党党员同样适用,从而有效监督和规范了该党党员和干部的行为。
如2012年,新加坡外交部原礼宾司长林清和,就因滥用职权虚报礼宾用品数达8万新元,行为触犯了《预防腐败法》和违反公务员“行为与纪律”准则,被停职并取消了公积金。
其三,专为反腐设立了特别的法律监督和责任追究条款。比如,为有效打击官员贪污腐败行为,新加坡法律将“赏钱”的定义扩大,对嫌疑人实行“有罪推定原则”和“假定贪污条例”。以“假定贪污条例”为例,《预防腐败法》第八节设置了“某些案件中的腐败行为推定”,其中规定:如果证明政府或任何部门的人员,从与政府或任何部门有往来的或企图建立联系的人或代理人处,收受、接受或取得了任何贿赂,就证明该贿赂是作为诱惑或酬金而非法收受、接受或取得的,但有相反证明的除外。在“假定贪污”情况下,除非被告能够拿出非常有利的相反证据证明自己没有贪污意图,否则司法人员以现有证据即可将嫌疑人定罪。
“假定贪污条例”为加强反贪法的严密程度而特别设立,大大降低了对贪腐行为的定罪难度,导致一大批腐败官员在该条款下落马伏法。如在2012年,新加坡民防部队原总监林新邦性贿赂一案,就是通过“假定贪污条例”定罪腐败官员的典型案例。林新邦在民防部队的公开招标中公然向供应商的女职员索取性贿赂,并帮助其获得招标项目,本来照“疑罪从无”的司法原则还不足以将他定罪,但法官最后却依据“假定贪污条例”判林新邦贪污罪名成立,原因是认为林新邦无法拿出相反证据,证明自己收取的不是贿赂。
三、有效的行政监督:强化政府管理过程中的行为监督
新加坡政府是由在议会中占据多数的优势政党组阁而成的,政府的运行效率及清廉程度直接关涉人民行动党“一党独大”地位能否稳固。因此,为规范公务员的行为, 新加坡政府不仅制定了完备的公务员纪律规定,还构建了系统的行政监督体系,使公职人员的一切行为有规可循,便于其接受行政监督。
其一,专门制定了监督公务人员行为的纪律准则。除规范权力运行的法律法规外,新加坡政府还颁布了多达209条的“公务员行为与纪律准则”。从上班时间、服勤时间、旷职、服饰发型、保密义务、上广播与电视节目、接受媒体采访、出版书籍、涉讼、博弈行为、金钱借贷、财务困窘、假公济私、投资与拥有不动产、兼差、收礼与招待、参加私人宴会、政治行为、纪律程序等19项,详尽罗列了公务人员什么可以做、什么不可以做。新加坡政府还制定了改善工作程序、加强效率的监督、实行官员轮调、突袭检查、更新反贪污措施等一系列有效措施,防止官员庸政懒政怠政和贪腐行为的发生。如在1967年,新加坡国家发展部长陈家彦,就因利用手中权力唆使亲信贪污,严重违反《公务员守则和纪律条例》、行为失检,而被解除公职。
其二,设立了旨在加强公务员监督管理的专门机构。新加坡政府还建立了贪污调查局、内阁廉政署、公务委员会和审计总署这些法定的行政监督机构,以加强政府运行过程中的行政监督效果。此外,新加坡政府还在每个部设置配备专职的监察人员,专门负责本部门公务员的监督管理。
贪污调查局是专职的肃贪机构,具有相对的独立性和权威性,局长由总理提名、总统任命,在办案过程中坚持无私、迅速和透明原则,以调查新加坡公共部门和民间部门的贪污腐败行为并防止其发生为宗旨。《预防腐败法》赋予了该局一定的身份特权和调查保障权,令其可以行使调查权、武力搜查权、逮捕权、跟踪监视权、获取财产情报权和不明财产检察权等职权。
贪污调查局是新加坡政府反腐的重要利器,在20世纪90年代,该局每年大约接受投诉1500件,其中约900件属贪污贿赂案。近年来,贪污调查局在防止官员腐败方面也效果显著。2015年4月,其发文称,2014年该局接到的举报和立案调查的案件数量都有所下降,两项数据创30年来新低。并且立案调查的案件主要来自私人企业,所占比率高达到85%,公务员受贿腐败案比率较低,只占15%。
内阁廉政署是负责综合管理和监督政府官员个人财产申报的监督机关。官员财产申报分为三种:任职申报、现职申报和离职申报。申报内容包括房产、交通工具、存款、有价证券、装饰品及其他无形资产等。
公务委员会是新加坡《宪法》规定的人事制度主管机关,主要职责是对各机关的公务员进行聘用、核定、晋升、调动和行使纪律管制。为保证独立性,公务委员会主席和委员都在社会各阶层“在野”人士中聘用,必须是私人代表;除司法机关、警务人员外,公务委员会对公务员的任用、升迁、处分等决定,不受政府部门干涉。
审计总署主要负责审核检查政府预算和财政开支是否符合法律规定,直接对国会负责,向国会汇报工作,审计长由总统根据总理征求公务员委员会主席的意见后任命,工作不受政府其他部门干扰,独立行使职权。
其三,实行具有较强震慑力的公务人员行为跟踪监督制度。在新加坡,行为跟踪监督制度也是政府和群众对公务员进行实时监督的有效方式,此制度的履行以贪污调查局为主导,由社会公众配合执行。行为跟踪监督制度使普通公众可以直接参与查处腐败活动,形成了对滥用权力的腐败分子的强有力威慑。
四、特定的政党监督:存在政治场域中的监督制约力量
一方面,新加坡“一党主导”体制下始终存在的多党竞争,是人民行动党接受监督、保持廉洁的外在动力。除人民行动党外,新加坡还存在二十多个合法的反对党。历次大选都有数个反对党参选,与人民行动党同台竞争。反对党为能够获得选票,通常会就执政党的问题和诟病质疑人民行动党,从而逐渐成为一种不可忽视的鞭策和监督力量。
例如,早在1984年,统一阵线秘书长萧麒麟在大选群众大会上指责时任总理李光耀(1923-2015,其中1959—1990年担任总理)及其内阁贪污腐败;1992年,工人党议员候选人黄汉金在竞选群众大会上批评时任内阁资政李光耀和时任副总理李显龙涉及裙带关系;1997年,工人党秘书长惹耶勒南在竞选群众大会上暗示时任总理吴作栋及其同僚涉嫌刑事诽谤罪和刑事串谋罪。2011年国会大选中,有7个反对党报名参与竞选,最大的反对党工人党还打出了“迈向第一世界国会”、“只有反对党强大,才能改变行动党”等竞选口号,志在成为“平衡”性政党及国会中有效的监督和制约力量。
由此可见,在新时代背景下,人民行动党与反对党间的竞争愈发实在和具体,这在很大程度上对人民行动党构成压力,迫使其必须保持自身廉洁和高效,才能有理由回应反对党和选民的关切。
另一方面,国会中保障反对党议员存在的制度设计,使得人民行动党必须受到不同派别的监督。新加坡的议员产生方式有三种:选区议员、非选区议员和官委议员。选区议员由选民直接选举产生。2011年大选,国会87个选区议席中工人党占有6个议席;2015年大选,国会89个选区议席中工人党仍占有6个议席。在国会中,反对党往往扮演“监督者”的角色,对执政党起到了一定的监督作用。非选区议员“基于‘次优者胜’制度”由落选的反对党候选人中得票相对最高者出任,但在有竞争的选区需至少获得15%以上的选票。设立非选区议员的目的是为了确保国会中有至少3名反对党议员的存在,若反对党赢得3席及以上席位,则无须产生非选区议员。官委议员直接由总统提名产生,职责在于提供独立、无偏见的意见,任期为两年。目前,新加坡国会中官委议员大多是商界、教育界的精英或对新加坡做出过突出贡献的精英人士。
人民行动党虽然处于执政的政治中心地位,但反对党议员、非选区议员和官委议员的存在,使得该党并不能完全垄断政治权力,必须顾及其他政党的监督作用。如早在1996年,李光耀和李显龙就因购房打折扣、涉嫌受贿的传言,被迫到国会进行公开辩论来澄清此事。 
五、夯实的社会监督:丰富与民立体沟通的方式
新加坡是议会共和制国家,民主的选举制度设计迫使人民行动党必须获得选民认可才能上台执政。人民行动党要想执掌政权,必须在大选中得到选民支持,占据国会多数席位才能组成政府,这就客观要求该党议员必须联系服务选民、随时接受选民监督。
其一,实行“先当议员、再当官员”的政治人才遴选制度,客观要求官员干部必须接受选民监督。为提高其执政合法性,人民行动党要求所有党的领导和政府官员必须接受选民的监督选择,事实上推行了“先当议员、再当官员”的政治精英人才遴选机制,这种机制具有较强的竞争内蕴,需要党的干部承受社会监督的压力。中央执行委员会的委员通常是某个选区的国会议员,总理和各部部长基本都是各选区的资深议员。该党还通过定期接待选民的制度,使总理、部长和议员时刻接受选民监督。根据规定,新加坡每个议员不论职位高低,都有自己的会见选民日,一般每周一次,从晚上8点开始,往往直到深夜才结束。
通过定期的接见和访问选民制度,人民行动党议员主动为选民服务,随时接受选民的监督,赢得了人民的信任,保证了国家权力运行符合多数民意。 
其二,在基层社会中搭建与民沟通和随时接受群众监督的组织平台。为迎合政党选举竞争的需要,人民行动党在掌权后加大了对基层组织的培育和发展。李光耀曾说:“他们(基层组织)是沟通政府和人民之间的桥梁。”在新加坡,“基层组织”主要是指公民咨询委员会、社区发展理事会、居民委员会、民众联络所、市镇理事会等。在人民行动党的长期执政中,基层组织发挥了重大作用,该党通过这种基层组织实现了自下而上的监督。
有国内学者指出,人民行动党在历史选举中,每次都能得到较多的选票,一个重要的原因是人民行动党用嵌入的方式,通过各种基层组织和人民联系在一起,获得了多数人民的支持。新加坡工人党就曾就人民协会[本段及下一段中提到的人民协会,或许值得多一两句话进行解释。比如,这个组织为什么能有那么大的能量实现对基层组织的管理和引导?是否由人民行动党掌控?没有检索到直接的解释。]的助选“炮轰”过人民行动党。工人党秘书长刘程强表示,选民对反对党候选人的熟悉度低,主要是因为反对党无法像人民行动党一样可以利用人民协会举办各种与选民互动的活动,从而得到选民的支持。(人民协会是新加坡半官方组织,致力于种族和谐与社会凝聚,成立于1960年。——编注)
大力发展基层社会组织既增强了公民有序的社会参与,也让人民行动党党员随时接受社会监督。比如人民协会主要通过人事把控、资金供给、评估奖励等措施来实现对基层社会组织的管理和引导。每年人民协会都会根据各基层社会组织的主要任务而设立一些具体的考察指标,年终进行评估并表彰,根据表现评予相应星级。早在李光耀执政时期,人民行动党就组建了民意处理小组、政府国会委员会和政策研究所等组织[“政府和国会委员会”、“政策研究所”是否人民行动党的内设研究机构或者组织?烦请多加一两句交代清楚。“民意处理小组”检索到有中文文章介绍过。],这些组织为中产阶级发出自己的声音提供了机会和场所。(新加坡的政府国会委员会是一个使议员特别是后座议员能够发挥更大作用的组织,在政策决定中扮演重要角色。政策研究所为人民行动党主导设立的公共政策研究机构,为新加坡的重要智库。——作者原注)
其三,网络媒体成为民主监督政府及其领导人的重要渠道。21世纪以来,新加坡全面进入“互联网时代”,互联网的广泛运用拓宽了民众表达利益和监督政府的渠道,网络媒体成为年轻一代新加坡人获取信息、表达意见、批评政府或官员的首选工具,更多民众通过网络媒体批评监督政府及其领导人。2012年以来,时政评论网站“淡马锡政坛”编辑黄宏焜、博客作者区伟鹏和医疗工作者鄞义林,都借助网络媒体直接发表批评现任总理李显龙的文章。
总之,新加坡人民行动党之所以能在竞争性选举体制下保持一党长期执政,并且较好地保持了活力和廉洁,其重要原因就在于该党构建了较为完善的权力制约和监督体系。严明的党规党纪监督与完善的法律监督、有效的行政监督、一定的政党监督、夯实的社会监督密切配合,共同构建了新加坡人民行动党的监督体系。这使得人民行动党党员干部无时无刻处于严格的全景式监督之下,客观上促使其保持活力和廉洁。
(本文原刊于《国外理论动态》2017年第3期,原题:“新加坡人民行动党监督体系的制度构建与运作机制”。略去注释,有少量删节和改写,并由作者审定。经授权刊用。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 新加坡人民行动党,监督

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