乡村隐忧:村长要坐班吗?

贺雪峰

2017-05-28 15:18

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当前中国乡村,乡村政治规范、基本社会秩序、土地利益分配、村社集体功能、乡村共同体塑造、财政资源使用、自给自足经济与互联网下乡等方面都在遭受挑战。三农学者贺雪峰强调,在乡村政治、资源下乡、土地权利、经济发展、文化建设等方面,要根据中国国情和各地实际情况展开多元探索。探索的核心是将农民组织起来,充分发挥农民的主体性和主动性,让农民做自己命运的主人。贺雪峰的《治村》一书即将由北京大学出版社出版,该书通过大量实地调研,探讨了当下中国诸多重大而迫切的乡村治理问题,并提出了解决这些问题的可能方案。
瞿同祖、费孝通的等学者有一个结论:“皇权不下县”,乡村的治理靠宗族、乡绅的力量。这个结论是否符合历史真实暂且不论,可以确认的是新中国以来的很长时间里村长的身份具有模糊性,说是干部但没有编制,没有干部的福利待遇,拿的不是工资而是补贴;但说不是干部又具有官员性质的很多权力。今天很多地区的村官开始渐渐体制化,从兼职变专职,甚至还能像干部一样,离开乡土去别的地方做村长。这一变化,对农村到底意味着什么?贺雪峰对此进行了田野调查和分析。本文摘自《治村》一书。

东南部:经济繁荣需要职业村官
2015年暑假到浙江绍兴柯桥区调研,发现柯桥区村主职干部工资竟然达到了8万元。注意,我这里讲的是村干部工资,而不是误工补贴,因为柯桥区正在推行村干部的正规化、职业化,要求村干部坐班,按时上下班。与柯桥不同的是,绍兴市的诸暨、嵊州、新昌村干部仍然是拿误工补贴,每个月的误工补贴只有1000多元。之前到宁波宁海县调研,发现宁海村干部同样是拿误工补贴,尤其是未担任主职的村干部,包括选举上来的村委和村支部委员,按每个误工补贴100元计算,每年拿到手的误工补贴可能只有二三千元。宁海县桃源街道村干部中,误工补贴最高的村支书和村委会主任,一年全部误工补贴加上街道下发完成任务奖金也只有两万多元。诸暨市店口镇是诸暨经济最发达的乡镇,村干部收入相对较高,一般村书记和村委会主任可以达到3万元,但店口镇并未要求书记主任脱产,要求脱产坐班的是村文书,村文书每年的误工补贴也是3万元左右。
从历史上看,村干部从来就不是职业化的,也是不脱产的。1949年前的传统时期不用说了,1949年后,人民公社制度下面,三级所有、队为基础,队是指生产队,上面还有生产大队,也就是现在行政村一级。生产大队和生产队的干部都是不脱产的,其收入与社员一样来自工分。人民公社解体以后,行政村设村支部和村委会干部,村支部和村委会成员统称村干部,有些地方还有村级经济合作组织(村经联社),绝大多数地方,村干部主要是村支部和村委会成员,村经联社主任由村支书或村主任兼任。村干部同样不脱产,分有责任田,根据工作需要按误工来计算补贴,一般村干部的误工补贴要远低于其从责任田中获得的收入。在一般农业型地区,在农民大规模进城务工经商之前,农民家庭主要收入来自责任田的务农收入,村干部家庭有务农收入,同时比一般农户还要多一笔当村干部的误工补贴,村干部的家庭收入在村庄中就一般属于中上水平,村干部就是村庄中办得成事、说得起话的人。
2013年12月23日,浙江省丽水市,在青田县万阜乡万阜村祠堂里,工作人员在清点村主任选举的选票。视觉中国资料
进入1990年代,随着中国经济的快速发展,大量农业劳动力转入第二、第三产业。在沿海发达地区,其典型表现是乡村工业化,农业劳动力就地转入工商业,其中一部分农民通过办厂经商带头致富。在广大的中西部地区,农村青壮年劳动力大量外出务工经商的收入要远高于务农收入。由此,在沿海发达地区和中西部农村就发生了村干部职业的不同效应。
中西部:村长要坐班,那只能让老人和闲人去当
在中西部农村,因为农村青壮年进城务工经商可以获得远高于务农的收入,同时,他们之前的承包地由年龄较大的父母继续耕种,他们因此可以同时获得务农收入和务工收入,其收入水平远高于之前的务农收入。而中西部地区的村干部因为在职,无法离开村庄外出务工,收入就继续来自务农收入加村干部误工补贴,一般来讲,村干部误工补贴要远低于外出务工的收入,因此,在村庄青壮年劳动力普遍外出务工经商的情况下面,一般农民的家庭的收入就要高于村干部家庭的收入,村干部成为村庄贫困家庭,成为村庄中办不成事和说不起话的人。能当村干部的村民,本来都是村庄中能说会道、办事能力强的青壮年精英,结果却是,这些青壮年精英因为当了村干部而无法外出务工经商,而成为了村庄中贫困户。这种情况显然是不可持续的。
因此会发生改变。有两种改变的模式,一是村干部想方设法在农村获取其他收入机会,如将外出务工农户的承包地流入以扩大经营规模,搞专业化种植和养殖,开农资商店,当保险代理,做经纪人,经营客货运输,等等。凡是农村中存在的各种可能的获利机会他们都会去争取。他们可以在当村干部的同时,既种好责任田,又可以从农村获取其他收入来源,从而获取不低于外出务工农民家庭收入,他们因此可以当得起及当得成这个村干部。
如果村干部无法从农村获取其他来源的收入,他们又正年富力强的话,他们就很难继续当得成村干部,村干部职位就会自然而然转到那些有能力在农村获取收入的其他年富力强者。
2014年8月在湖北罗田县调查,顺便调查了村干部收入的问题。
我们调查的罗田县大河岸镇属于大别山区,经济不发达,按目前的村干部报酬,主职村干部如村支书和村委会主任,一般每年有1万元左右,一般村干部8000元左右,平均起来,村干部报酬(含全部的奖励)每月不足1000元,这与当地公务员每月大约3000元工资有很大差距,甚至远低于大学生村官每月2000元的工资。
正是因为工资比较低,村干部就必须还有其他生产和经营性收入。首先,村干部一般都有承包地,自己耕种,面积不大,收入有限,但确是收入的补充。村干部年富力强,又是村庄权威人物,就可能将外出务工经商而不再种地农户的承包地低价流入,从而扩大种植规模,形成适度规模经营。
其次,作为村庄精英,村干部在村庄有众多良好关系,这些关系使村干部可能成为农资经销的基层代理人,是小作坊主,是小店主,是农技社会化服务的提供者,是农机手,是农村保险代理人,是金融代理人,是农产品收储贩卖人,总之,他们通过为农民提供社会化服务获得收入。
再次,他们还可能利用各种机会来获利,比如承包集体水库鱼塘养鱼,承包山林种果树,发展养殖业,等等。
村干部还有机会利用自上而下的转移资源来充当农村科技示范户,推广新型农业技术,借此获取收入,等等。
举例来说,罗田县大河岸镇石缸山村村支书陈长明担任了三十年村支书,最近几年,他在当村支书的同时还做了以下几件事件:一是自己种茶,是全村第一家种茶的,每年茶叶纯收入约有2万元;也是全村第一个养羊的,现在养有36只羊,每年收入也有大约2万元;在山上种树。一般农户种树,前期管理不到位,树苗很快被杂草荒死,陈书记通过精心管理,在10多亩自留山上种出了繁茂的树林;陈书记还是当地人寿保险的代理人;开过拖拉机,办过养猪场,甚至搞过客运。因为陈书记所在石缸山村是山区村庄,他利用山区资源优势获得了每年远高于村支书报酬的收入,年收入也比外出务工收入要高。
罗田县大河岸镇月山庙村支书许书记,种自家责任田,是养猪专业户,办过水泥制品厂。
汪家咀村支书张亚国,种田、种板栗、养猪、开收割机等等,弥补村干部报酬的不足。他说,村干部必须要搞副业,只靠当村干部的万把元收入是过不下去日子的。
以上都是一些老村干部,当村干部十几年甚至几十年。他们刚当村干部时,农村劳动力还未大规模外出务工经商,他们当村干部的报酬再加上务农收入就比一般只从农业中获取收入的农户要高,他们就是农村中有较高经济收入、有较广社会关系、有一定政治地位从而有面子、有威望的人。一旦农村劳动力普遍外出务工经商了,而且外出务工经商可以带回大量现金,可以建新房,可以提高农村人情的金额时,这些老村干部,除非他们子女已经成年且有较好就业(村干部子女考上大学或在外正式工作的机会高于一般农户),若没有副业收入,他们就会落入到村庄贫困人群中。他们必须自救,因此就必须在农村寻找各种获利机会,也因此,他们必须要从农村仍然未被资本完成产业一体化的各个环节获取可能利益。他们如果找不到这样的获利点,他们就很可能不再当得成及当得起这个村干部了。
此外,还有一部分我们所称“中坚农民”的群体,就是年富力强的农民,在农村找到了除自家承包地以外的获利机会,包括租种他人耕地以达到适度经营规模,规模养殖,手工艺活,开拖拉机,农资、保险代理,贩卖贩买,等等,这些年富力强的农村留守人员就成为村干部的最好人选。正是这样一些可以留守村庄并获得不低于外出务工收入且家庭生活完整的年富力强的中坚农民为村干部提供了最佳后备人选。这些人既然留守村庄,并有来自村庄的稳定收入,他们也当然愿意当村干部,以扩大社会关系网络,获得政治资源,获取当村干部的误工补贴。
对于广大的中西部地区来说,农村人口持续外流,村庄出现了空心化,村集体经济空壳化,无论是地方财政还是村集体资源都难以养活一个庞大的职业化、正规化的村干部群体,村庄中的事务也没有繁杂到非得有正规脱产村干部来处理的地步。当前中西部地区农村,村干部所拿误工补贴一般在5000元到1万元,部分地区村干部的误工补贴可以达到1万多元。这样一个水平的误工补贴显然是无法与外出务工一年可能有3万~5万元收入相比的。因此,中西部地区,无论是村干部还是地方政府官员都认为村干部报酬太低,认为应当提高村干部报酬,给村干部更好的保障,以调动村干部的工作积极性。然而即使将村干部报酬提高一倍,达到每年两万元,村干部的收入仍然低于外出务工的收入。提高村干部报酬同时要求村干部职业化,村干部仍然不能满意。湖北潜江市积玉口村村支书说:“上级若给我2~3万元工资让我当脱产干部,我就不搞了,因为养不活家庭”。他还说:“当村干部,重要的是要有副业。”湖北监利县黄歇口村村支书说:“村干部都是有副业的,不然他们吃什么?”他还说:“一个村支书一年必须要有5万元收入,不然村里的人情都赶不起,他还当什么书记。”
无论如何,当前农村中,村干部与留守农村的中坚农民之间形成了亲和关系,包括村干部在内的村庄中坚农民成为村庄治理中的骨干力量,是农村秩序得以维系的关键。滋养壮健中坚农民的又是当前农村中仍然存有的获利机会。一旦资本完成农业产业纵向一体化,获利机会就会失去,中坚农民也就失去了存在空间,从而也使农村精英最后可能留守的空间消灭了。
职业与业余:工资vs当地人均收入
在沿海发达的农村地区,村庄一般分化为三大群体,一是办厂经商的老板群体,其资产大都在数百万上千万元,人数不多,能量极大;二是一般务工群体,主要靠进厂务工包括中层管理和做技术来获取收入,家庭年收入在10万元左右;三是少数缺少劳动力的家庭,或者存在身体智力残疾成员的家庭,年收入不到5万元,仅能解决温饱问题。
在沿海发达地区的农村,村干部工作并不一定很繁杂,但当了村干部一般很难再进工厂,严格按八小时制上班。若村干部只能拿误工补贴,一年收入只有1~2万元,一般农户当村干部就会影响其进厂务工获得收入,因此,在村干部误工补贴比较少的情况下,沿海发达地区,一般农户家庭年富力强者当不起村干部。相对来讲,村庄经济条件比较好的富人,他们经商办厂,要与外面交往,若当上村干部,他们就多了一个与外面打交道的政治身份,就可能凭借村干部的身份来助力自己办厂经商。绍兴柯桥的一个村支书说,“我的工资收入每年只有8.8万元,我的面子(村支书)在外面值88万元还不止。”凭借村支书的名份,可以在外面(上级政府、商界)获得办厂经商的极大便利,因此,富人当村干部,他们根本不关心误工补贴的多少,而是希望借村干部的政治身份来实现自己办厂经商的利益。这个意义上讲,在沿海发达地区,村干部位置非富人莫属。
发达地区的村干部除了可以利用村干部身份来谋取个人办厂经商的利益以外,因为发达地区经济发展,集体土地具有了较强的财产属性,甚至在村庄中有越来越多的项目落地。项目落地就要搞“三通一平”的建设,村干部就可能凭借其优势位置来获取这些“三通一平”的土方工程。一个土方工程可以有几十万元的利润,这个利润就会刺激村庄一些虽然不是老板但比较狠甚至与黑社会有说不清道不明关系的人来竞争村干部,他们试图通过贿选当上村干部,再在村干部位置上通过承揽村庄项目落地的土方建设工程找回利益。
也就是说,在沿海发达地区的农村,村干部误工补贴最多只有1~2万元,完全不足以让村庄年富力强的村民来当这个村干部,除非当村干部不影响他“上班”“做生意”“办厂”,或者当村干部可以为村民上班、办厂经商乃至当包工头提供便利。这样一来,村干部职位的竞争者就变成了要么指望当村干部来为自己办厂经商提供便利的老板,要么是指望当村干部来包工程赚钱的包工头。这些老板和包工头都是富人,一般村民既当不起也没有当上村干部的机会,因为他们没有时间来当村干部,以及缺少竞选村干部所需投入的资源(贿选)。也是因此,在沿海发达地区,富人治村不可逆。
尽管如此,发达地区的村干部仍然要分两个层次,一是作为具有政治地位和主要代表的村支书和村委会主任,书记、主任是主职村干部,具有政治地位,具有决策权,富人要当的村干部主要是主职村干部。主职村干部以外还有非主职的村干部,包括主要是办理村庄日常事务的村文书等人,这些非主职的村干部要么由年龄比较大的村民担任,要么有其他兼业收入。若每年只有1~2万元误工补贴,年富力强的村民是难以当事务繁杂的非主职村干部的。
绍兴柯桥为村干部提供不同于误工补贴的工资,其工资水平大致相当于乡镇公务员的一半多一点,比当地村民平均务工收入要高,应该说,这样一个村干部的工资水平对吸引村庄中年富力强者当非主职村干部是有效果的。有了这样的工资收入,村干部的职业化是有可能的。
即使如此,在柯桥,村支书和村委会主任也大都仍然是由富人老板来当,因为富人当村主职干部有政治上的收益,虽然一般村庄精英当专职村干部(包括书记主任)也因为有了较高的工资收入而当得下去。本来按照柯桥区的要求,拿了工资的村干部包括主职村干部必须要按时上下班,要正规化、职业化,实际上,一些老板当了村支书,不可能放下工厂的事情不管天天来上班,他们因此放弃工资,而雇人在村里上班,或由他信任的人当副书记,代理书记日常工作。或者说,虽然柯桥区为村干部提供了可观的工资收入而让一般村民可以当得起村干部,村主职干部却由于富人的竞争而大多仍然由富人来当,一般村民很少有机会当上主职村干部。
沿海发达地区农村经济发展水平高,村庄事务比较繁杂,因此有了村级组织正规化、村干部职业化的要求,发达地区的村庄中逐渐有了一个越来越职业化由非主职村干部所构成的为村民提供日常性服务的脱产干部队伍,地方财政也为他们提供与其职业相匹配的收入。随着经济的进一步发展,农村工作的进一步繁杂和日常化,沿海发达地区就可能出现一支越来越正规化、职业化的脱产干部队伍群体。也许,这个脱产的职业干部群体可以改变之前沿海发达地区富人治村不可逆的趋势。典型的如上海和苏南农村,村干部的职业化、正规化,已经到了很高的程度,与浙江农村相比,甚至已经完全不可同日而语了。
村长身份应该多元化
将村干部职业化甚至有人提议应当公务员化,就将本来是流动性很强的村干部职位固定化。这样一种固定化不仅与村民自治相悖,而且使村级治理丧失了灵活性。村干部既是国家管理农村的代理人,又是农民向国家反映情况的当家人,相对灵活的村干部职位使村级组织在上联国家、下联村民方面具有了巨大优势。正规化的村干部队伍历史上没有过,在未来很长时期也不是基层组织的发展方向。
就当前农村情况来说,沿海发达地区农村开始出现村干部职业化有其合理性,而从全国来说尤其是中西部农村来讲,村干部作为不脱产干部拿误工补贴的状况具有长期合理性,千万不要贸然改变。至于有人觉得自己当不起村干部,强烈要求上级增加工资,其中原因在于,这些人本来就缺少当村干部的条件:他们没有积极创造条件利用不脱产的时间去获取其他收入来源,指望只靠误工补贴来维持村干部在村庄体面的中上层生活是不可能的。村干部或者创造其他的农村收入机会,或者由已在农村获得收入机会的年富力强者来当这个不脱产的村干部。
国家所要做的事情就是,要在农村保留各式各样的获利机会,千万不要支持资本下乡搞纵向产业一体化,将所有农村获利机会都集中到了少数工商资本,而让农村“中坚农民”缺少了生长的土壤与空间。
责任编辑:李丹澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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