告别CBD,后工业时代的城市如何永续发展

史英静/ 中国城市规划设计研究院

2017-05-27 13:51

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2016年10月,联合国第三次住房与城市可持续发展大会(简称“人居三”)正式审议通过《新城市议程》。5月15日,联合国副秘书长、人居署执行主任华安•克洛斯参加了此次由联合国人居署、中国城市规划设计研究院主办,中国城市规划学会及清华大学建筑学院协办的“新城市议程与中国道路——中国城镇化智库高峰论坛”,并作题为《贯彻落实联合国新城市议程》的主旨演讲。演讲过后,由中国城市规划设计研究院院长杨保军、中国城市规划设计研究院副院长王凯、中国城市规划学会常务副理事长石楠、清华大学建筑学院教授毛其智与克洛斯进行了一场精彩对话。
图1. “新城市议程与中国道路——中国城镇化智库高峰论坛”讨论现场。摄影:刘栋

中国的发展是全世界城镇化进程中重要的组成部分,在过去的三十年里,中国自己探索的城镇化道路让五亿人口实现了“城市化”。 然而在未来,中国能否继续三十年来的既有城镇化道路?在联合国《新城市化议程》提出的今天,中国乃至全球其它国家的城市化发展该何去何从?未来的城市该如何实现永续发展?对此,华安•克洛斯以独特视角解读了《新城市议程》,并对后工业经济时代的城镇化发展趋势,以及未来中国城市规划的方法论做了全面的分析和阐释。
图2. 联合国副秘书长、人居署执行主任华安•克洛斯。摄影:刘栋

后工业经济时代的城镇化发展
克洛斯认为,未来的新城市规划应该是一项系统性的工程,一座新型城市的诞生不仅要坚持从社会、经济和环境三个可持续发展的基本维度入手,通过政府、企业和社会的合作与互动,采用立法、体制机制以及金融等杠杆,也要从国家政策到规划设计,以及规划实施的全过程进行创新与协同。这不仅凝聚了政治家、科学家的心血,更倾注了企业家和民间组织的共识。
在《新城市议程》中,非常强调城镇化与永续发展之间的关系。目前,世界上很多国家不想对城市投入过多的财力和精力去规划,任由其像藤蔓一样自发地、随意地“疯长”,结果必然会造成低质量的城镇化。
通过考察世界200多个城市的发展模式,发现经过完整规划的城市比例正逐渐下降,特别在过去的二十年间,这个趋势更加明显。一个主要原因就是现在城镇化发展速度非常快,一些贫穷的国家发展得更快,而政府没有足够的能力来预先做好城市规划。有一个指标可以说明这里问题,即在规划指引下发展的城市区域目前所占比例已经低于50%。
通常,一个良性的城镇化链条应该呈现这样的态势:经过深思熟虑规划和设计的城镇化过程——高质量的城镇化——促进一个国家的高层次发展。而对于后工业时代的城镇化来说,上述论证似乎值得商榷。传统时代的城市化必然伴随着工业化,然而社会发展到今天,不以工业化为支撑的城镇化正在悄然地浮出水面,比如印度、非洲等国家已经开始出现了这类现象。
城市要开始告别CBD
克洛斯指出,未来的后工业经济时代,CBD和住宅区应该融合在一起,社会的经济发展模式在发生着改变,新的就业岗位也会出现在城市中。在未来,一些手工业的就业应分布在农村,另一些工业可能是在城市周边专门的工业区发展,而那些基于知识管理的高级工作应该是在城市内部发展。
对此,杨保军认为,我们可能确实要告别商业CBD了,因为它带来的是商业资本主宰经济和主宰城市的模式。而未来推动城市发展的是创新和人,这种背景下的城市形态虽然无法确定,但肯定不是CBD。他认为,这就好比传统小汽车模式的衰落一样,曾经的汽车影响了城市很多年,它并非只是一种交通工具,美国人将汽车变为一种商业模式,从信用到商业贷款的一种全新的汽车生活模式,这种模式继而扩散涵盖了停车场、加油站、保险等上下游行业,这种“小汽车所产生”的力量是十分强大的。但随着环保理念的兴起,可能就会有新的移动交往方式去替代原有的模式。
王凯也认为,当中国的城市还热衷于工业园区和CBD的时候,这个时代似乎要真的结束了。未来的新城市化发展并非需要过去单一的规划,而更多地强调复合和多元化。未来城市规划中的“绿色”并不仅是绿叶的“绿”,而更应该是“绿色能源”和“清洁能源”。
城市规范化管理尤为重要
克洛斯认为,如果城市化的发展不善,就会产生一些负面的风险,这些风险不只是城市里的居民会承担,不同的机构也要承担相应的风险,而且这是一种战略性的风险。城市化问题不仅是政府应该重视,也值得每位公民关注。比如,2008年的全球次贷危机让人类知道了在城市化复杂的体系下,应及时地运用新方法应对新问题和新情况。
此外,2010年的“阿拉伯之春”更是对世界的又一次打击,面对后工业经济时代,就业问题严重,很多年轻人用生命告慰了自尊,成为了后工业经济时代城市化的牺牲品。这也从另一方面表明了,管理不善的城市化、不良的城市化,都会促使城市问题的产生,而对于整个人类社会也将产生波动性的影响和溢出的效应。
克洛斯指出,后工业经济时代的城市化需要政治的关注,即城市规范化管理,以及城市规划和设计、融资和执行力。“好”的城市化能够产生很好的就业,负面城市化则会产生战略性的风险。这需要国家城市化政策的顶层设计和中央政府参与,也需要比较完善的管理体系和立法。城市化的实现并非依照本能,需要研究不同社会群体之间的关系,研究城市的规划和设计。
同时,也需要城市化融资和金融支持。后工业经济时代的城镇化还需要投融资以及相应的财务安排,以此来保证城市能够有足够资金来维护基础设施。这需要执行一些国家政策、法律框架,以及财政安排等框架内的政策,并将它付诸实践。在未来的新城市化过程中,我们主张有规划地进行城市的适度扩张,而不是简单地建设新区。
尤其在城市设计和规划方面,更加强调的是实现总体规划和设计,用一种新的理念去实现城市化发展的空间布局设计。而对于住房及街道问题,值得借鉴的是前苏联的案例,为了满足“每家每户都要有一个车”的理念,规划师在城市街道的设计中融合了自由平等的观念。
城市公共空间在日趋减少
克洛斯指出,《新城市议程》并非是联合国的一个强制性文件,它只是为每个国家提供一个指导性的意见,各个国家政府有权去“因地制宜”地制定符合本国实际强化的城市化“方案”。《新城市议程》鼓励各国去思考,在议程中更多的不是解决方案,而是大致的框架和必要的原则。
据统计,全球范围内经过规划或未经规划的所有城市的“城市足迹”(指城市中有多少面积分配给街道)指标在逐渐降低,其中48%的城市街道占城市面积比低于20%,这样势必造成城市拥堵,而且是严重的交通拥堵。同时,这个指标也说明了我们城市规划的工作质量在逐渐降低。公园、广场、街道等“公共空间”和建成空间应该实现“阴阳平衡”,即各占50%。
但是,很多地方已经打破了这种“阴阳平衡”,自二十世纪以来,城市公共空间在日趋减少,大量人群自发式地涌入城市必然导致了过多人口占据土地,本属于公共用地的空间被建成了商业区等。比如,委内瑞拉首都加拉加斯平民区的公共空间仅占城市面积的2%,如果这个地方发生火灾,消防队根本没有办法进去救火。
关于“公共空间”面积的问题,毛其智结合中国的情况,谈了如何评价和定义“好的工业用地”以及“有效的公共空间”。他指出, 在中国的城市中,界定“有效的工业用地”和“没有很好利用的工业用地”,一般的统计办法是用每平方公里的GDP指标,即用产值来定义“有效利用”和“没有充分利用”的土地。就目前来看,像北京技术开发区、亦庄、上海新区经济区,这些地方的用地比重和一般城镇工业用地的产值相差一百倍以上。
毛其智认为,对于“公共空间”的界定也可以用是否“有效”去回答。在中国,首先应该去定义“什么是公共空间”,不能简单的用公园、道路或其他开放的场所定义公共空间。如果是这样定义空间的话,就需要另外一个指标,即房屋在地块里占地的比例。在很多大城市中,房屋的占地比例约为20%-30%,依此计算,我们的公共空间可能就有60%-70%。但事实上,城市的公共空间很有限,使用方式也不尽合理。就如同“工业用地”一样,有效的公共空间应该在整座城市中占多少比例,这也是值得我们深思的问题。
“绿色城市化”和包容性空间
《新城市议程》中也涉及到了要“建立包容、绿色的高质量公共空间”的理念,这将是促进社会互动包容、人类健康和福祉,以及不同族群之间经济文化交流的动力。未来的新城市也会推动有韧性的、集约有效的基础设施,规划高质量的基础设施和空间,尽量降低灾害带来的风险和影响,包括贫民区和非正式居民区的重建和更新。同时也会进一步推进贫民区与非正式居区所存在风险的房屋改造,并加强它们抵御风险的能力。克洛斯认为,从这一点上看,规划设计似乎也牵涉到了中国传统的周易之说,而这也是整个世界万物和谐共处的基本准则。
克洛斯提出了一个新的概念--“绿色城市化”。一个城市不仅需要绿色排放,更需要绿色出行。而从规划角度来看,土地绿色表面的面积在增加而不是减少,但二氧化碳的排放却是与日俱增。如何扭转这一现象,实现绿色排放,应对气候变化呢?首先应该实现能源的组合,优化能源模式,而这些绿色的能源也会促使二氧化碳排放量的降低。为了应对气候变化,我们也必须改变能源生产、消费模式,大量使用清洁能源。从规划角度看“绿色”,规划设计中更应该充分考虑到绿色空间的设计问题,这是实现人类宜居的重要前提,也是《新城市议程》中大力提倡的理念。
中国在过去三十多年间的城市化过程值得其他国家借鉴。但就目前来看,中国城镇化走的是以工业化为支撑的传统城镇化路子。当后工业经济时代来临的时候,传统的城镇化道路该去向何方?当人工智能、机器人如春笋般不断涌现的时候,知识经济的发展、科技的进步使企业从简单的手工劳动转为智能化生产,那些扛着包袱进入城市的人群可能会环顾左右,却没有发现自己的“立身之地”,这样的尴尬境地,人们还会“进城”吗?后工业化经济时代,城市规划应如何变革“手腕”推进规划、建设、管理进程以适应新时代需求?
针对以上问题,石楠认为,在后工业城镇化的转型时期,中国城市发展中,政府的角色作用也必不可少,比如我们国家还有很多问题都属于不同层级的政府来承担。在这个过程当中我们认识到,城镇化的发展其实是国家治理、社会治理,或者说城市与区域治理的一个很重要的概念。
石楠指出,《新城市议程》中提出的很多关键观念和中国政府现在推行的包括城市转型发展等方面的观点十分吻合。对于中央政府来说,如何通过制度设计使中国的城市真正实现从要素驱动转向创新驱动,需要政府更多的制度支持。而对于地方政府来说,更应该真正树立“以人为本”的理念,那些只顾追求GDP的现代功利主义思路并不是我们真正需要的。尤其是现在,当我们目前面临着城市包容性不够、外来务工人员需要平等生活、区域差异不断扩大等问题时,如何能使《新城市议程》中的一些观点得到真正实施,可能更加重要。而一个城市的规划师更应该从社会、人的角度去看待规划工作,看待所有的建筑、街道和所有的物质空间。
(本文转载自微信公众号“规划中国”,经删减编辑,获授权转载。)
责任编辑:冯婧澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 人居三,中规院,新城市议程,后工业时代,永续发展

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