中美智库研究报告③｜全球治理合作需延续，特朗普立场待观察

我们认为，自冷战结束以后在全球迅猛扩展的、以新自由主义为核心理念的经济全球化模式确有其不足。中美两国与世界其他国家一样，既从全球化中获得巨大收益，也承受着全球化的代价。我们当然应该追求更好的全球化模式，但是我们认为这只能通过更好的全球治理来实现。

过去八年，中美在全球经济治理机制改革、气候变化等领域进行了卓有成效的合作，全球治理成为中美关系中的重要亮点。中国期待与美国新一届政府扩大全球治理合作。但是坦率地说，美国总统大选结果带来的巨大不确定性使我们担心这一合作是否仍具有光明前景。正是在此背景下，本章的讨论反而变得更加重要、紧迫。

中国近年来越来越关注全球治理问题。2015年10月，中共中央政治局曾就全球治理格局与体制进行集体学习，这在世界各国领导层中恐怕十分少见。2016年9月，中国成功主办了二十国集团（G20）领导人杭州峰会，中国参与全球治理的热情被进一步激发。

（一）中国重视全球治理的原因

中国人越来越关心全球治理，根本上源于国家实力的增强。中国能在短时间内成长为全球第二大经济体，一个重要原因就是全球化的国际环境。当中国有了更大的力量，很自然就会想到自己有责任为全球治理做出更大贡献。中国是一个身份特殊的国家：既是一个大国，又是一个发展中国家；政治上实行社会主义制度，经济上实行市场经济；广泛吸收西方发达国家的发展经验，同时又为本国悠久而独特的历史文化深感骄傲。总之，中国似乎拥有一种“双重身份”，既能沟通南北，又能联通东西，完全有可能在全球治理中做出独特贡献。

毋庸讳言，中国对全球治理的热情也基于具体的国家利益考量。中国期待通过积极参与全球治理，有效维护利益，也期待在为全球治理提出中国方案的过程中，在国际社会赢得更大话语权，以做出更大贡献。

（二）当前国际治理领域存在的问题

当前全球治理领域存在一系列问题需要解决。

第一，全球治理需要行动。世界经济仍处于相当困难的阶段，恐怖主义、难民危机、气候变化等挑战迫在眉睫。我们需要全球治理的高效机制，不能停留在口号和方案层次。

第二，全球治理需要创意。一些全球性问题已经持续多年难以解决。我们需要提出新思路和新方案。

第三，全球治理机制应更具代表性。由于历史原因，发达国家一直在全球治理实践中发挥着主导作用。作为发展中国家和新兴市场国家的一员，中国尊重这一历史事实，但认为目前时机已经成熟，全球治理应更多地倾听发展中国家和新兴市场国家的声音，扩大这些国家在治理机制中的作用。

（三）中国参与全球治理改革的基本路径

首先，与一些外国观察者的担心恰好相反，中国是现有国际治理体系的受益者，主张维护现有机制，同时对其进行必要的改革和补充。中国不是国际体系中的所谓“修正主义国家”，也不希望抛弃这一体系“另起炉灶”。

其次，中国主张渐进、务实、基于共识的改革。对于国际治理机制，中国并非手拿一纸“蓝图”、对现有体系“大破大立”，而是基于各方共识，能改什么改什么。

最后，全球治理是一个多利益攸关方共同参与的过程，但是作为全球最大的发达国家与发展中国家，中美两国的合作对有效的全球治理至关重要。过去几年中美在全球治理领域的合作已证明，“通过中美双边合作推动全球多边合作”的路径是有效的。

（四）中国的疑虑与面临的制约

2016年美国总统大选结果揭晓之后，中国人对全球治理最大的疑虑是，特朗普政府对全球治理将持何种态度？从竞选期间的言论看，特朗普政府的世界观似乎更强调民族国家层次，对全球层次的议题要么缺乏兴趣、要么充满怀疑。

中国在参与全球治理过程中的另外一个长期疑虑是西方国家的意识形态因素。在很多西方人的视野中，全球治理是所谓“自由主义国际秩序”的一部分；而一个西方人眼中“非自由主义”的中国快速崛起，且试图提出全球治理的“中国方案”，是国际政治的重大变化。中国的积极参与是会被美国等西方国家善意地接受，还是因意识形态“本能”而被“膝跳反应式地”拒斥 （正如中国在成立亚洲基础设施投资银行的案例中所看到的），甚或被戴上“修正主义国家”的帽子。这是中国的长期关切。

中国积极参与全球治理也面临着制约。一方面，中国对全球治理知识储备不足，虽有贡献之愿望，但对全球治理及其中的各个子问题缺少清晰、操作性强的方案，容易给人以口号多、却不知到底想做什么的困惑。在这方面，中国期待向美国等其他全球治理经验丰富的国家学习。另一方面，中国仍是一个发展中国家，在未来很长时间里，只能将主要资源投放于国内建设。中国国内的主流观点认为，把自己的问题解决好就是对全球治理的巨大贡献。这可能与一些发达国家对中国“承担更多责任”的期待有一定落差，给人以中国“选择性参与全球治理”的印象。

二 国际治理体系的建设与改革

第二次世界大战后，世界主要国家建立了以联合国体系及相关机构为核心的一系列国际机构、机制和规则，如国际货币基金组织（IMF）、世界银行、关贸总协定（后改为世界贸易组织）等。冷战结束特别是金融危机之后，世界主要国家又建立了二十国集团（G20）等机制。中国认为，这些机制是世界上唯一一套已经相当成熟、覆盖所有主权国家的多边治理机制。尽管存在诸多问题，这一机制仍是全球多边治理的核心。

中国对这些全球治理机制的总体态度是支持其运作，加强其权威性、效率和执行力，同时对这一机制进行必要的补充和改革，使之朝着稳定、开放、包容、全面、可持续的方向发展。

中方对美方在这一领域的立场仍存在疑问与疑虑。双方应通过言辞和行动减少误解，给予对方战略信心。

首先，历史上，美国在某些重大事件上曾采取绕过联合国、本国利益至上的单边主义行为。美国国会也拒绝批准一些重要的联合国文件。美国既可以拿起这些工具，也可以随时“绕开”。2017 年起共和党执政并在国会占据多数，美国单边主义是否会大行其道，令人心存疑虑。

其次，美方对全球经济治理体系特别是WTO与G20 是否能认真投入？很多中国专家认为，美国对国际经济治理改革持勉强和拖延的态度，在美国国会审批国际货币基金组织的过程中即有所表现。中方认为美方对WTO与G20机制不甚积极，并试图以区域贸易协定取而代之。特朗普当选后美国选择不再推动 TPP，中美应在这类问题上重新协调立场。

最后，美方对人民币国际化持何态度？美国一些人似乎更多地从“货币体系竞争”的视角看待这一问题，担心中国要颠覆以美元为核心的货币体系；而中方则更多地从经济视角也即中国构建开放型经济体的需要看待这一问题。在人民币国际化的过程中，中美如何稳定货币关系是下一步的关键问题。中美两国既要避免采取“以邻为壑”的货币政策影响对方国家的经济状况，也应当共同为国际货币体系的稳定和健康做出贡献。

放眼未来几年，我们建议：

第一，中美合作维护和强化联合国体系作为全球政治和安全多边治理核心机制的权威。推动联合国等多边机制的机构改革，优化内部机构，提升运行效率。加强联合国的代表性，率先提升非洲、拉丁美洲等发展中国家和地区话语权；加快联合国财政改革，强化财政监督，同时逐步解决联合国会费的拖欠问题。充分发挥联合国在气候变化、难民、减贫、全球可持续发展、自由贸易等方面的多边议程。

第二，中美加强宏观经济金融政策协调和相关战略意图沟通。中美双方都应对自身的能力和对方的意图有足够的认知。美元依然是未来一段时期内全球金融秩序的根基，美国应认识到中国没有意愿、也没有能力对此挑战。第二次世界大战后逐步确立的国际经济秩序目前仍符合大多数国家的利益。美国应当和中国共同维护这一秩序的稳定。

第三，巩固和发挥G20全球经济治理主平台作用，推动G20建章立制，向长效治理机制转型。落实G20杭州峰会成果，解决全球宏观经济政策协调不足、失衡严重、国际货币体系代表性不足等问题。国际税收合作、绿色金融投资等领域是中美可以率先取得合作成果的领域。同时，中方应在G20机制下平衡推进国际金融架构改革议题，寻求美方较能够接受的稳妥方式。

第四，维护WTO多边贸易体制主渠道地位，反对贸易保护主义，避免全球贸易治理体系碎片化。中美应当针对多哈回合谈判的市场准入、国内支持等敏感问题深入探讨。各种讨论中的区域或双边经济自由化安排都应是对多边贸易体制的补充而非替代。中美双边投资协定谈判应当为整个多边贸易体系的回暖做出示范和注入信心，在非农市场准入、服务贸易等领域上寻求突破和早期收获。

第五，中国欢迎美国积极参与“一带一路”建设、全球伙伴关系网络、亚洲基础设施投资银行、金砖银行等中方提出的新倡议。即使不能正式参加机制，也希望特朗普政府注意到中方倡议中的积极因素，做出正面回应。

第六，在金融监管领域密切合作。美方应在G20机制下推进金融监管改革，至少不应从政治上或技术上阻拦G20达成相关成果。中美两国都应采取宏观审慎政策，尤其是作为主要储备国的美国，其货币政策应当更加透明，预防系统性风险。

三 全球气候变化的治理

过去几年，中美在应对气候变化领域的有效合作，使得这一领域从中美的分歧点转变为合作亮点，有力地推动了全球气候变化巴黎峰会的成功。我们注意到美国新任总统特朗普在竞选期间的相关言论，期待新政府就美国的气候变化政策做出澄清。在未来几年里：

第一，美方应充分认识到中国在应对气候变化上严肃认真、积极参与的态度。中国之所以积极参与气候变化治理，对外是为了争取发展空间，推动全球气候正义；对内则是要推动供给侧结构改革，推动低碳转型，节能减排，推动新能源产业发展，保障能源安全。因此，中国的气候变化政策是坚定而可持续的，不会以美国的态度变化为转移。

第二，美方应继续积极落实《巴黎协定》中的承诺。美国不履行其对《巴黎协定》的承诺，将对美国的国际公信力造成巨大的负面影响，不利于美国在其他方面引领国际共识。

第三，中方希望中美在新能源方面的合作继续积极推进，实现共赢。中国希望为新能源产业发展争取更公平、开放的国际环境，降低全球能源供给对中东石油的过度依赖。美国作为发达国家，有义务为中国等发展中国家提供资金、技术转让等方面的支持，至少不应对相关的技术国际转移制造障碍。

第四，美方应改变频繁对中国新能源产品实施“双反”调查的做法。美国频频使用“双反”大棒，给不少中国人留下了不良印象，认为气候变化只是美国制约中国发展的借口，不利于中国国内气候政策的推行。中方认为，用新加坡作为成本标的认定中国产品倾销非常不公平。

四 中美网络空间治理合作

中美作为全球的网络大国与强国，均高度依赖互联网。一个安全、稳定与繁荣的网络空间符合双方根本利益。两国在网络空间的关系曾经一度非常紧张。2015年9月，中美达成“双边网络安全协议”，高层沟通与合作机制得以建立，中美网络关系总体趋缓，也为中美在网络空间的国际治理合作提供了基础和机遇。中方愿与美方加强在此领域的合作，以稳定良好的双边网络关系，为国际社会带来积极示范效应。

中方认为，中美在网络空间存在的主要问题有：

一是缺乏战略互信。传统空间中的冷战思维与零和博弈在网络空间仍大行其道。中美彼此间的战略疑虑直接制约双方在网络空间的合作意愿与作为。

二是利益诉求不同。中美处在不同互联网发展阶段，对治理优先与重要领域的判断不同，核心关切有所差异。美方更重视“经济利益考量”，而中方强调“安全与发展平衡”。

三是存在理念差异。双方网络空间治理的原则、模式与机制有不同认识与主张。美国重视现有治理机制的有效性，中方希望在现有机制的基础上，更多地关注机制建设的“公平”与“公正”。

四是中美似有陷入无谓的“阵营”之分的风险。由于上述差异，很多人认为中美分属网络空间治理的不同阵营。这种划分是错误的，但却造成了负面舆论氛围，在中美间形成思维定式，使中美在诸多治理议题上未能形成有效合作。

未来几年，中美双方应秉持务实的态度，共同考虑以下几个问题：

一是建立讨论网络空间治理的对话机制。就网络空间的国际治理进程与议题进行充分沟通和讨论，争取取得一致立场，至少可以避免误判。

二是选取优先领域开展务实合作。数字经济发展、关键基础设施保护、供应链安全、防范第三方大规模网络攻击、网络空间国际行为准则等领域是中美双方有较强合作意愿与良好合作基础的领域。

三是关注互联网发展援助项目。当前互联网发展进入“大南移”的历史新阶段。未来互联网接入与市场增长主要移向发展中国家。但受技术水平所限，发展中国家未来可能成为网络安全的短板。中美作为网络大国和强国，可以共同推进发展援助专项，帮助发展中国家加强能力建设。

五 中美反恐合作

以“基地”组织、“伊斯兰国”为代表的极端恐怖势力对包括中美在内的国际社会构成长期安全威胁。因此，反恐应成为中美合作的增长点。在这一问题上，中美应更多沟通信息、开展合作。中方愿在以下重点议题上与美方开展进一步合作。

（1）推动阿富汗、叙利亚等地区热点问题的解决。中方致力于通过推动政治和解、经济重建实现阿富汗的和平稳定，防止其沦为恐怖势力的藏身窝点。中国“一带一路”倡议将有助于促进沿线国家根除恐怖主义乱源。

（2）推进打击暴力极端主义进程，尤其是在联合国和全球反恐论坛框架下的活动。

（3）防范打击外籍“圣战”分子跨境流动问题。外籍“圣战”分子的流窜对中美构成共同威胁，也是当前国际反恐的突出挑战之一。中美两国应继续加强外籍“圣战”分子信息的共享，携手堵住其流窜的通道。同时，鉴于部分发展中国家缺乏应对该威胁的资源与能力，在其提出请求的前提下，中美两国可联手行动，优化援助方案。

（4）商讨加强海外利益保护的合作。针对在第三国的海外公民和设施的保护，中美两国驻当地使领馆可建立沟通渠道，共享威胁信息。同时，两国可探讨建立应急预案，在突发恐袭事件中进行协调配合。

（5）开展多层次反恐对话与交流。对话可以包括反恐政策、战略的交流；也可以对国际恐怖主义的理论（包括定义、根源）、“基地”组织与“伊斯兰国”等国际恐怖组织的发展趋势进行联合研究，增进共识。

（6）继续推动在港口、集装箱安全、反恐融资、自制爆炸装置等问题上的双边合作。

（7）中方希望美方摒弃双重标准，更好地理解中国的反恐政策。

六 中美在核安全领域的合作

中美在防扩散、核安保、核电安全领域交集多，分歧少，可将相关双边合作打造为推进全球治理和润滑中美关系的亮点。

在防扩散领域，随着伊朗核协议的签订、朝核问题的不断升级，国际防扩散形势进入转折关头。中美可合作进行朝核导能力评估，加强对涉核导物项和相关技术的管控；中美应共同维护核不扩散机制的权威性，推动2020年核不扩散条约审议大会取得成功；在无人武器管控等新兴技术领域加强磋商与合作。

在核安保领域，2016年核安全峰会落幕后，重点应转移到相关国际及地区机制建设上，确保全球核安保合作的持续。当前，“伊斯兰国”染指核生化武器风险增加，技术发展带来新安保隐患，国际原子能机构作用尚存不足。中美有必要加强双边反核恐情报合作和核法证学、辐射探测等技术合作；在核设施网络安全等新兴技术领域开展合作、研议标准；支持国际原子能机构加强主导作用；以“核安全示范中心”为基点，深化亚太地区核安保合作。

在核电安全领域，福岛核事故并未中断新一轮全球核电复兴，不少国家为初次涉足核电，技术落后、人才匮乏、监管滞后。中美两国核电技术与安全标准相似性强，在提高核电安全监管及运行能力方面有共同利益。可在中方“推广国家核电安全监管体系”倡议基础上，考虑联合提供核安全监管能力的全面培训服务，提高新兴核电国家核安全水平，降低全球核电安全风险。

（达巍，中国现代国际关系研究院美国所所长；王文，中国人民大学重阳金融研究院执行院长、研究员。本文原标题为《迈向更好的全球治理》，摘自《超越分歧 走向双赢：中美智库研究报告（中方）》，略有删节，现标题为编者所拟。澎湃新闻获授权转载。）