特朗普中东之行的前因后果

周永生/外交学院国际关系研究所教授

2017-05-27 15:32 来源:澎湃新闻

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没有任何外交经验的“菜鸟”总统唐纳德·特朗普,在就任满四个月后实现了首次出访。但是,此鸟颇有不飞则已、一飞冲天,不鸣则已、一鸣惊人的气势,其2017年5月19日至23日对中东三国(沙特、以色列和巴勒斯坦)的访问获得了巨大成功,实现了美国与中东和伊斯兰国家政策关系的大幅度改善,为今后的发展,奠定了一个良好的新开端。
当地时间2017年5月21日,沙特首都利雅得,美国总统特朗普出席阿拉伯伊斯兰国家-美国峰会并发表演讲。他将反恐比喻为“善恶之争”,号召伊斯兰国家共同打击恐怖主义,将恐怖分子和极端分子“赶出去”。东方IC 图
一、为什么特朗普首次出访选择了中东
特朗普担任总统后的首次出访,为什么不选择此前美国总统就任后首度出访的惯常邻国加拿大、墨西哥,或者是欧洲国家,而是选择了中东国家呢?这里边包含着很大的玄机,有深刻的政治和国际局势背景。
首先,对美国而言,中东具备巨大的战略价值
中东地区不仅蕴藏着大量石油和天然气,是世界最大的能源供应基地,而且,这里地处欧洲大陆、亚洲大陆和非洲大陆的交汇处,是沟通大西洋与印度洋的重要通道,资源和地缘上的战略价值十分明显。谁掌握了这一地区,谁就掌握了世界能源供应的主动权。谁控制了这样一个地理范围,谁就掌握了大西洋与印度洋联通的钥匙,继而有利于掌控大西洋通往亚太地区的通道。
所以,自上世纪70年代开始,美国就一改过去单纯扶植以色列的政策,以埃及等国为核心,大规模拉拢阿拉伯国家。此后,美国在该地区的另一个重心逐渐向沙特倾斜,到海湾战争前,借着萨达姆政权侵略科威特,令沙特惶惶不可终日之机,美军又在沙特等国开辟了军事基地,美国中东战区司令部已经把美国的军事力量实际部署到了中东的前沿地区。借1992年海湾战争的辉煌胜利,从那之后,美国在该地区的影响力和控制力大为增长。之后的历届美国政府都不敢轻视中东这一战略要地,中东进而成为美国外交政策的重要地区之一。
其次,奥巴马在中东的战略平衡政策已经失败
由于小布什政府反恐战争的失败,奥巴马政府采取了从中东收缩兵力的战略。自2011年开始,美国从伊拉克和阿富汗大规模撤军。同时,美国日益表现出对沙特等逊尼派国家的不信任,企图通过缓和同伊朗的关系,利用伊朗的什叶派力量制衡中东的逊尼派国家。在这种战略的推动下,奥巴马政府与伊朗日渐接近,并于2015年7月同伊朗达成解决伊朗核问题的协议。该协议以伊朗不发展核武器为前提,一方面对伊朗进行相关限制与核查,一方面解除了对伊朗的经贸制裁,令伊朗得以重回国际社会。
美国这种扶植伊朗的政策,让长期同伊朗对立的逊尼派国家感到十分不满,它们担心,在美国扶持之下,尤其是借助国际经贸制裁的解除,伊朗会依靠自身的石油生产力量迅速壮大实力,从而威胁到逊尼派国家在中东地区的主导地位。因此,沙特、土耳其等国家都对奥巴马的这种政策表达过相同的担忧和不满,也促成它们对美国的某些离心倾向。在伊朗还并没有真正崛起的情况下,美国和中东地区逊尼派国家的关系开始疏远。
同时,以色列政府更抨击奥巴马的这种政策,认为奥巴马被波斯人迷惑了,伊核协议将掩盖波斯人继续秘密开发核武器的举动,实际上是为他们的核武器开发赢得了宝贵时间;美国政府终究有一天会发现自己被伊朗欺骗了,但到那时恐怕悔之晚矣。
伊朗政府和民众对伊核协议期待颇高。他们认为,签署了这个协议,伊朗的所有经贸制裁都能得到解除。但实际上,伊朗在国际经贸关系中的资金流动仍然遭遇西方发达国家和以美国为首的国际金融体系的种种阻碍,伊朗真正回归国际社会的道路还很曲折漫长。因此,伊朗经济并没有得到太多实惠,仅仅通过石油产量的增加,即从过去每天生产280万桶扩大到380万桶,及随后石油出口贸易的增加,伊朗并没有获利。原因是,石油价格空前暴跌。所以,伊朗经济并没有出现太大起色,人民生活基本上没有大的改善,失业率却高居不下,维持着大约13%的高失业率。人们反过来质疑鲁哈尼政府通过核协议换得和平、换得伊朗回归国际社会的政策。尽管2017年5月9日鲁哈尼赢得总统选举,实现连任,但这种诟病在伊朗仍然相当有市场,这说明伊朗民众对伊核协议并不满意。
综上所述,奥巴马政府中东平衡战略的实践结果令各方都难说满意,某种程度上可以说遭遇了失败,动摇了美国在中东地区的战略基础。为收拾奥巴马留下的中东政策烂摊子,特朗普不得不采取新战略、新举措,试图挽回美国在这一地区的战略影响和主导地位。
第三,特朗普竞选期间发表过大量对伊斯兰教的歧视性言论
2015年12月,当时还是共和党总统参选人的特朗普公开要求禁止所有穆斯林进入美国境内,一时间舆论哗然,批评他赤裸裸地搞种族歧视,连奥巴马总统也毫不吝惜对他的批判。但特朗普毫不顾忌各方反应,不断在各个场合继续重申他的观点,认为是穆斯林制造了美国的恐怖袭击,他们毫不尊重生命,毫无怜惜之情,以圣战的名义给美国带来了真正的危险。
美国政府和主流舆论坚持政治正确的大方向,不敢认同他那些带有鲜明种族歧视特点的言论。实际上,除了穆斯林族群,美国主流社会某种程度上相当支持特朗普的那些看法,因为特朗普说出了他们自己想说而不又不敢说的心里话。他们观察到,很多恐怖袭击的制造者确实来自穆斯林族群,这又和伊斯兰世界的泛伊斯兰化和伊斯兰极端主义有关。在这一层面上,他们内心深处觉得特朗普真实可靠,更愿意支持特朗普胜选。
特朗普上任后,想通过行政命令贯彻他限制穆斯林进入美国境内的主张。2017年1月27日,特朗普签署了总统行政命令,内容包括冻结难民项目120天,禁止中东七国公民入境90天,这七国包括叙利亚、伊朗、伊拉克、苏丹、索马里、也门和利比亚。这一总统令实际上是禁止七个以穆斯林为人口主体的国家的公民进入美国,被媒体称为“限穆令”。这一命令引发了激烈反弹,2月7日,位于旧金山的美国联邦第九上诉法院宣布暂停执行这一命令。
特朗普作为总统候选人的相关言论,不仅令中东的穆斯林国家骇然,而且培养了那些国家民众对特朗普政府不信任的情感基础。“限穆令”更深化了这些国家对美国的猜忌。因此可以说,特朗普就任后首次出访即选择中东地区的穆斯林大国,并会见五十多个相关国家领导人,带有化解因先前言论和行政命令而引发的不良后果的意味。
第四,反恐需要
对欧洲国家和美国发动恐怖袭击的相当一部分恐怖分子和极端伊斯兰教有关,且伊斯兰极端恐怖组织主要在中东地区大量滋生,没有中东国家的配合,美国想要进行有效的反恐是难以想象的。我们看到,老牌的基地组织就诞生在这里,存在塔利班势力的阿富汗和巴基斯坦也可以算在大中东的范围之内。更具有战斗力和号召力的恐怖组织“伊斯兰国”同样发端并成长于这一地区,甚至得到这一地区某些国家和政权的支持,才得以做大。
消灭伊斯兰国是特朗普政府反恐方面的当务之急。还是总统竞选人的时候,特朗普就发誓,他执政以后的重要目标就是消灭伊斯兰国。然而,就任四个月以后,人们依然没有看到任何有效的打击政策出台。这不能说明特朗普已经改变了既定政策,只能说明问题的复杂性。美国不可能仅凭一国之力就能有效打击伊斯兰国,而必须有中东国家的配合。特朗普这次中东之行,重点就是要推动和贯彻其打击恐怖主义的政策。
这个政策的合作范围,必然包括大中东地区所有伊斯兰国家在内。这也是特朗普在访问沙特期间参加阿拉伯伊斯兰国家-美国峰会并与多国领导人举行首脑会议的原因所在。
二、为什么中东之行首站是沙特
特朗普的中东之行,为什么首先选择访问沙特?沙特在特朗普外交政策架构当中究竟具有哪些特殊性和重要性?
首先,沙美关系正遭遇危机
美国国内一直盛传,2001年的9·11恐怖袭击和沙特政府有关。2004年公布关于9·11事件的联合调查报告时,出于对国家安全利益关系的考量,美国政府删减了报告中的28页内容,而一直有报道称,被删去的内容涉及沙特当局与9·11事件的牵连。为此,9·11事件受害者家属一直要求予以公布。奥巴马执政后期,一些受害者家属还准备起诉沙特政府。
2016年5月,美国国会参议院通过一项允许9·11事件受害者家属起诉并追究沙特政府在事件中责任的法案。法案通过前,沙特政府曾一再警告美国政府,若该法案通过,沙特将抛售7500亿美国资产。考虑到同沙特政府的关系,奥巴马方面游说国会否决该法案,但没有获得成功。2016年7月15日,美国政府公布9·11事件联合调查报告中被删减的所谓28页内容(实际上是34页)。尽管其中披露,一些直接参与9·11事件的人物和沙特政府有密切联系,但并不能直接证明沙特政府中有人或者沙特王室直接参与了袭击事件。
尽管如此,美国与沙特关系已经受到严重冲击,美国民众对沙特政府及其王室的猜忌和敌视在加剧。沙特政府也惧怕9·11受害者家属起诉并追究沙特政府。在这种情势下,美国与沙特的关系陷入了二十多年来前所未有的低谷。特朗普就任以后认识到,不努力修复,美国与沙特之间的关系可能继续走下坡路。
其次,沙特在中东的地位举足轻重
2016年沙特的GDP达到6396亿美元,比前一年下降1.4%,排名为全球第19大经济体,是伊斯兰世界当中仅次于印度尼西亚和土耳其的第三大经济体。不算土耳其,沙特是中东地区第一大经济体。其人均GDP在19000美元到2万美元之间,富裕程度远远超过土耳其和印度尼西亚。
沙特是世界石油生产第一大国,日产原油1000万桶左右,其石油产量占世界总产量的12%左右,是世界石油出口第一大国。石油收入占该国财政收入的70%以上。2001年其石油储量355亿吨,占世界的25%,到2015年虽然有所下降,但依然位列世界第一,占世界已探明石油储量的17.85%。
除此以外,沙特还是世界军费开支第三大国,同时是中东地区军火进口第一大国。沙特以美国的坦克、装甲车、火炮,和美国的飞机军舰作为本国军队的主战装备。其军队人数虽然不多,只有大约23.9万人,但装备十分精良。
第三,沙特的地区抱负不容小觑
2015年1月,也门国内的什叶派叛乱组织胡赛武装占领也门首都,当年3月,沙特空军展开对胡赛武装的轰炸,拉开了干涉也门内战的序幕。以沙特为首的阿拉伯联军于当年7月出动地面部队进入也门境内同胡赛武装作战。毫无疑问,沙特想要恢复也门的逊尼派政权,因而试图消灭伊朗支持的什叶派胡赛武装。由于多方面的原因,战争进入胶着状态,沙特及其阿拉伯联军并没有能如愿以偿。但这一事件表明,沙特想依靠自己比较强大的综合实力,影响中东地区的政治生态,尤其要防止伊朗通过支持胡赛武装的军事进攻,改变也门逊尼派掌政的性质。
此外,卡塔尔、阿联酋等海湾国家在某种程度上都属沙特的重要盟国。埃及经济的振兴也需要沙特的投资,并与其进行紧密的政治、经济与安全合作。
由以上叙述可见,沙特作为中东地区的经济、军事大国,其在中东地区乃至整个伊斯兰世界的重要地位正日渐凸显,抱负不容小视。
第四,沙特面临巨大的地区安全威胁
在中东地区,作为强国的沙特同时身处险恶的安全环境。伊拉克萨达姆政权的崛起曾经对沙特产生过很大的威胁作用,这促使沙特靠近美国。伊拉克的威胁解除以后,由于和伊朗在教派上的对立,再加上伊朗在中东地区的抱负,沙特又与伊朗长期对立。2016年1月,沙特政府处死了47名亲伊朗的什叶派教士,并与伊朗断绝外交关系。两国高官相互指责和攻击,甚至有发生战争的可能。在沙特政府看来,伊朗是沙特的重要外部威胁。
另外一个威胁是伊斯兰国。近年崛起的伊斯兰国虽然和沙特有千丝万缕的联系,都属逊尼派当中的瓦哈比教派,但伊斯兰国在教义上更加极端。伊斯兰国不仅想推翻沙特王室的统治,而且想在中东宗教领域占有主导地位,那么它必须瓦解沙特王室在中东地区宗教方面的权威。同时,伊斯兰国攻击沙特政权腐败,攻击沙特政府与美国结盟。因此,伊斯兰国对沙特当局的威胁逐渐显现。伊斯兰国甚至还多次组织在沙特国内进行暴恐袭击,制造了多起骇人听闻的自杀与爆炸事件。
第三个威胁来自以色列。以色列作为中东最强大的小国,在宗教和文化上与沙特根本不同,历史上两国还曾爆发过多次战争。沙特还长期支持巴勒斯坦人民反对以色列的战争。尽管沙特和以色列都是美国的地区盟国,但两国在意识形态、宗教文化上长期处于对立状态,两国间未来不排除再度爆发战争的可能。
所以,在沙特看来,自己所处的地区环境并不安全,面对重重威胁,只有加强与美国的合作,才能减缓这种威胁。
三、为什么要访问以色列和巴勒斯坦
除了访问沙特,特朗普为什么还要访问以色列,并附带访问巴勒斯坦呢?这也让人感觉其中必有奥妙,以及深刻的战略与地区局势考量。
首先,以色列对美国内政价值巨大
在美国政治、经济、军事、文化、媒体等广泛领域,犹太人发挥着至关重要的影响,犹太人已经和美国主流社会融为一体,成为美国政治经济军事体制的强大支撑。任何一位美国总统如果想顺利执政,都需要得到犹太人的配合与支持。特朗普的当选在很大程度上正得益于犹太族裔的支持,其大女儿伊万卡,也随着丈夫库什纳加入了犹太教,这足以说明特朗普本人与犹太教、犹太族裔和以色列之间的亲密关系有着可靠的基础。
其次,在中东地区,以色列对美国的战略价值与盟友价值巨大
尽管在上世纪70年代以后,美国与阿拉伯世界也保持着日趋紧密的关系,但考虑到美国主流的基督教文化,美国同阿拉伯国家的合作仅仅是相互利用,并不是真诚的战略结盟。但美国对以色列的政策则有根本上的不同。美国的基督教文化和以色列的犹太教文化同出一源,再加上犹太族裔已充分融入美国主流社会,因此,美国必将作为以色列坚定的战略盟友,同以色列并肩,支持强敌环伺的以色列。
以色列尽管地域面积不大,人口很少,只有600多万人,但是在中东地区发挥着举足轻重的作用。它可以平衡和牵制阿拉伯国家:巴以之间的冲突令阿拉伯国家之间相互发生矛盾和冲突,如果没有以色列的存在,某个阿拉伯国家的强人可能会在某一历史时期促成中东地区伊斯兰国家的大一统,这对美国来说十分不利,将带来世界和地区发展新的不平衡与冲突。因此,保持以色列的强大,并在同阿拉伯国家的冲突和对立当中占有某种优势,是美国不可动摇的基本国策。
同时,由于基督教和伊斯兰教存在着文化上的冲突,美国的现实主义政治战略必然要利用以色列平衡日益扩展的伊斯兰宗教力量。所以,保持以色列的强大和对伊斯兰世界的制衡,是美国长远的不变国家战略。这一政策不会因为美国领导人的更替而改变。再加上特朗普对穆斯林世界某种歧视性的认识,特朗普本人更加强调美国同以色列坚定的结盟关系。因此,在自己任内强化美国与以色列的结盟关系,将是特朗普政府的一种必然选择。
第三,巴勒斯坦拥有平衡角色,巴以和平具备战略价值
巴勒斯坦作为一个饱受以色列压制的地区和国家,不仅得到阿拉伯国家与伊斯兰世界的普遍支持,也得到世界多数国家的同情。如果一味支持以色列,而完全忽视巴勒斯坦地区和国家人民的苦难,美国不仅将失去在穆斯林族群中的正义形象,在世界公众中也将大为失分。因此,尽管美国领导人并不同情巴勒斯坦人民的苦难,但他们为了树立美国的公益形象,也得拿出力量,设法解决巴以冲突。尤其是要在以色列和巴勒斯坦之间做出某种平衡的姿态,既不能削弱以色列,同时让人们看到美国政府的公益形象。
为此,从卡特总统时代开始,美国政府就大力撮合以色列同巴勒斯坦之间的和解,虽然取得了一定的进展和成效,缓和了巴以双方相互之间的冲突和斗争,但并没有从根本上解决问题。此后,历届美国总统都试图根本解决这一问题,但由于这一问题的深刻性、复杂性和矛盾对立的激烈性,都没能够如愿以偿。特朗普也想利用巴勒斯坦这样一个对美国外交政策、中东政策发挥平衡作用的角色,来彰显美国政府的公益性。这是特朗普首次出访中东地区就顺访巴勒斯坦的重要原因所在。
任何一位美国总统,如果能够根本解决巴以之间的冲突,实现巴勒斯坦地区的和平,都可成就彪炳千秋的功业。特朗普也期待这样的建树。
四、特朗普中东之行的收获
如何评价特朗普这次出访中东的收获?尽管已有不少分析给出了很多积极中肯的评价,但这些评价往往过于重视物质收获,却忽略了在这次出访过程中特朗普就反恐问题进行阐发时在理念和意识形态上展示的重大突破。
首先,明确提出反恐战争是“善恶对立”而非“文明冲突”。5月21日,特朗普在沙特首都利雅得对参加阿拉伯伊斯兰国家-美国峰会的阿拉伯国家和伊斯兰世界五十余位领导人发表演讲。他说:反恐不是一场不同宗教信仰、不同教派、不同文化之间的战争,而是野蛮的罪犯要屠戮人命而不同宗教信仰的正义之士要共同保护人类的战争,这是善恶之间的战争。 特朗普称伊斯兰教是最伟大的宗教信仰之一,同时也说恐怖主义95%的受害者是穆斯林。特朗普发挥了他的演讲天赋,煽动性地表示:“把他们(指恐怖分子和极端分子)赶出去,把他们赶出你们的宗教场所,赶出你们的社区,赶出你们的圣地,把他们赶出地球。”
特朗普总统用“善恶之争”的这种表述扭转了过去一直以来被视为理所当然的所谓“文明冲突”论即基督教世界与伊斯兰文明之间存在冲突的看法,一下拉近了美国和伊斯兰国家之间的距离,显示特朗普善于化解对立和矛盾,超越固有认识框架,能够高瞻远瞩,认识到同恐怖主义进行斗争的本质。无论是基督教、伊斯兰教还是其他宗教,无论是穆斯林还是非穆斯林,世界各民族和宗教信众都有善恶与是非的观念。使用这样的表述,有助于最大限度团结伊斯兰国家和穆斯林族群,最大限度孤立恐怖主义势力和恐怖主义组织,有助于消除伊斯兰世界对美国新一届政府的戒备心态。
其次,为打击伊斯兰恐怖主义开辟了道路
这次访问中,美国与海湾阿拉伯国家合作委员会(海合会)签署了打击恐怖主义融资的谅解备忘录,美国和沙特担任了新成立的反恐怖主义洗钱中心共同主席国。特朗普出席了相关机构的成立仪式,称这是“历史性的一步”。这说明,美国政府已开始在中东地区有条不紊地部署和推进反恐政策,尤其是发挥美国和沙特等国家金融方面的优势,进一步加强从金融系统上对恐怖主义势力和恐怖主义组织的封杀与遏制。
但就目前来看,美国并不真想发动一场对伊斯兰国的大规模战争。因为在上述演讲当中,特朗普一再强调,中东国家不能等着美国为其消灭敌人,而是要自己打击恐怖分子和极端分子,以赢得美好未来。这种表态说明,美国尽管要联合中东国家打击恐怖主义势力,但美国第一不想发动战争,第二不想过分出力,而要由中东地区的国家和人民自己解决自己的恐怖主义问题。
特朗普实际上成功地将美国与恐怖主义势力的矛盾,转化成了中东地区穆斯林国家、伊斯兰国家同该地区恐怖主义势力之间的矛盾。只有谈判高手才能将这种策略平衡拿捏得恰到好处、滴水不漏。
第三,军售获利,将推动美国经济发展
特朗普的政策重心在美国国内,而国内政策的重心又是推动经济发展。所以,特朗普这次中东之行发挥了其经商的才干,向沙特大肆推销美国的武器系统。美国与沙特签署了价值高达1100亿美元的军售协议,并达成在今后10年对沙特销售总价值3500亿美元军备的协议。这意味着在十年之内,美国可以对沙特一国每年销售大约450亿美元的武器。这种规模的订单将极大促进美国军火工业的发展,扩大美国国内就业(大约将增加40万就业人口),并最终推动美国经济增长。
毫无疑问,特朗普的这次中东之行,拉近了美国与中东地区和伊斯兰世界的关系,团结了中东地区的伊斯兰国家。通过与沙特国王举行首脑会谈,并与沙特达成军售协议,商定进一步的反恐合作,特朗普稳固了美国中东政策的立足点;通过与埃及、卡塔尔、巴基斯坦、巴林等多国领导人进行单独会谈,特朗普拉近了美国与这些国家之间的关系,巩固了美国在大中东地区的多个立脚点。而通过对以色列和巴勒斯坦的访问,特朗普平衡了以色列与巴勒斯坦之间的矛盾对立和冲突。尤其是美国对沙特大规模销售武器,必将进一步刺激以色列为寻求对沙特军备的某种优势,而在今后扩大对美国武器的订单。这将长期利好美国的军火工业和经济发展。
第四,加强了同伊斯兰盟国之间的伙伴关系,增进了同中东地区国家的合作关系,改善了美国在这一地区和穆斯林族群中的形象,也确立了共同打击恐怖主义的目标
特朗普在前述峰会演讲中称:“我们来这里不是要充当导师,不是要告诉其他人如何生活,做什么,成为什么样的人,或如何敬拜。恰恰相反,我们来这里是要基于共同的利益和价值观确立伙伴关系,为我们所有人追求更美好的未来。”这种表态说明,美国领导人在伊斯兰世界面前已经足够谦虚,不再像过去那样对其他国家和其他文化指手画脚,总是告诉对方应该怎么做。这一次是抱着求同存异的目的,在共同价值观和共同利益的基础上谋求团结,从而实现打击恐怖主义的共同目标。
特朗普表示:“……我们首先必须联合起来,追求一个超越其他一切考量的目标。这个目标是,迎接历史性的重大考验:战胜极端主义并彻底摧毁恐怖主义势力。”通过这次访问,特朗普已经基本实现了美国与中东及其伊斯兰世界新关系的良好开局。
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 特朗普,中东,反恐

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