西咸新区7年体制之变：两地共建到西安代管，助力大西安建设

今年4月份开始，陕西省咸阳市15个乡镇街道的居民逐渐拥有了“西安人”的身份认同。

这源自于1月初陕西宣布的一条新政。西咸新区党工委、管委会作为陕西省委、省政府的派出机构，由西安市委、市政府整体代管，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。

西安、咸阳，两座东西直线距离不超过30公里的设区的城市，自2002年签订一体化协议书以来，一直希望最大程度地聚合优势资源，共建规模可观的西北大都会。不过，对于选取哪种一体化模式来发展，地方主政者此后进行了十余年的探索。西咸新区就是产物之一。

从2010年陕西省发改委下设“西咸办”，西安、咸阳两市与陕西省共建西咸新区，到2011年“西咸管委会”成立，作为陕西省派出机构直接管辖西咸新区，再到2017年1月初西咸新区交由西安市托管、代管，“建设一个更紧密的大西安”终于跨出了实质步伐，其发展思路也渐渐明晰。

这一举措也被外界视为西咸新区自设立以来最大的制度创新，备受瞩目。

西咸新区在2014年成为第7个获批的国家级新区。与贵安新区、天府新区、赣江新区等一样，其诞生并非依托于单个城市，而是建立在双城共建的基础上。

而与很多国家级新区不同的是，西咸新区下设5个新城，虽在规划上功能定位不一，但有内部人士谈到，仍存在一定程度重复建设的现象。

“成立以来，西咸新区不仅需要找到符合统筹兼顾的发展模式，更需要在行政管理体制上进行探索、磨合。”有西咸新区管委会干部直言。

两市共管

一些咸阳居民是从2006年开始重新看待省会西安的。这一年，咸阳市的区号由“0910”改为西安的“029”，两地之间的通话自此从“长途”变为“市内”。

彼时，全国各类“城市群”的发展思路已不罕见，但对于“关中城市群”而言，如何从经济、行政等角度促成“西咸一体化”，还没有明确的路径。

作为陕西乃至西北5省区的区域中心城市，西安的经济发展一直受到地域面积和人口总量的限制。公开资料显示，2006年，西安市建成区面积为261.4平方公里，户籍总人口753.11万人。同一年，四川成都全市建成区面积已达579.8平方公里，户籍总人口数1103.40万人。

2009年，《关中-天水经济区规划》获批。西安和咸阳首次明确被作为统一的整体，即该经济区的“一核”出现。上述规划明确指出，要加快推进西咸一体化建设，着力将西安打造为国际化大都市。在2020年，西安（咸阳）都市区人口发展到1000万人以上，主城区面积控制在800平方公里以内。

2010年初，西咸新区应运而生。

“由于受行政区划分割、缺乏抓手等原因，一体化进展不快、力度不大，特别是西咸结合部建设步伐缓慢，没有形成实质性、大规模的开发建设局面，目前两个城市的发展都迫切需要在空间上拓展和内涵上提高，发挥各自优势，实现互补共赢发展。”2011年出台的《西咸新区总体规划（2010-2020）》中这样描述道。

按照这份规划，西安和咸阳规划各拿出一部分面积，分别成立沣渭新区和泾渭新区，再由两者组成西咸新区。

这一时期，西咸新区由陕西省、西安市、咸阳市共建，并以西安、咸阳两市建设为主。两市分别成立沣渭新区、泾渭新区管委会，陕西省发改委下设推进西咸新区建设工作委员会办公室（即“西咸办”）。

“沣渭新区像西安的高新开发区二期，泾渭新区则承载了咸阳一些新兴的业态，各有定位。”西咸新区管委会内部一名权威人士指出，当年的西咸办更像一个协调者，积极推进着两个新区的融合，但作用有限。

不过，沣渭新区率先创新采用了行政托管制度，即新区所在的各区县和职能部门将权力托管给沣渭新区管委会，管委会作为西安市政府的派出机构，直接管理下辖各街道办、分局等，这一制度给后来的行政管理留下了经验。

以省为主

历史上，西安、咸阳原本是同一座城市，不同时期的原因导致两市分设，体量小得多的咸阳尽管长期是地级市，但在外界看来更像西安的一个卫星城。

2010年西咸新区成立后，西、咸两市间存在现实性的行政壁垒，利益关系难以平衡。就如何加快西咸新区建设，新的声音出现了。

坊间的各种猜想随着2011年5月西咸新区开发建设管理委员会（即西咸新区管委会）的设立而落定。西咸新区管委会作为陕西省政府派出机构，具有经济管理和规划、土地、建设、环保等行政管理权限。

此举也被视为西咸新区的“成功升格”。一时间，西咸新区拥有了跟咸阳市一样的正厅级建制，由陕西省直管。

随后，各项利好政策陆续出台。例如，当年8月印发的《关于加快西咸新区发展的若干政策》中，“在西咸新区5年内有重大投资的企业，可优先参与陕北资源开发”就颇具吸引力。

时任陕西省副省长、西咸新区党工委书记江泽林曾解读道，“西咸新区有三大政策优势。”

他指出，西咸新区管委会代表省政府履行在西咸新区范围内的所有职能，这是体制优势；西咸新区享受关中—天水经济区和省内所有开发区的优惠政策，这是普遍优势；西咸新区还将与陕北能源发展相挂钩，鼓励陕北能源企业来西咸新区开发建设，这是特殊优势。

在陕西省一级的管理者眼中，西咸新区不同于其他经济开发区的模式，而是有着“建设现代田园城市”的新型发展理念，为了防止城市“摊大饼”，其占地882平方公里，而建设面积仅为272平方公里。

“在具体推进时，除了土地指标等掌握在省里，像‘一书两证’都需要靠西安、咸阳市政府、甚至县政府的支持，这中间就需要花大量的时间进行来回协调。” 一名接近西咸新区管委会的人士说到。

他将西咸新区比作陕西省除西安、咸阳外的“另一个孩子”，“级别上类似一个地级市，实际上并不能完全履行一级政府的行政和社会事务管理职能。”

“西咸新区的存在将西安、咸阳两市的一体化融合变为了西安、咸阳、西咸新区的三者融合。”此类评价在当时并不少见。人们看到的是西咸新区不仅需要对西安、咸阳两者各支付40%、60%的税收收入作为分成，也需要期望两市给予工商、公安、社会保障等领域的便利。

“在当时的背景下，这样的体制其实也有利于带动和促进一体化，把这过程中西、咸两市调和困难充分暴露出来，放在统一的平台上进行协商、化解。”但也有西咸新区管委会工作人员给出了积极评价，认为其符合当时的设计需要。

一个无法回避的事实是，几乎是同一时期，西安和咸阳分别有了绕开西咸新区的战略规划构想。

从西咸新区总体规划图上看，西咸新区的5个新城将西面的咸阳市主城区合围成了一个东西走向细长的楔形。

2012年，咸阳正式发布北塬新城战略，提出“向北再造一个新咸阳”，重点发展现代服务业、物流、高新技术和文化旅游业等，区位上避开了其市区东南方向的西咸新区。

同年，西安在其东北方向启动了渭北工业区建设，分设高陵装备工业组团、阎良航空工业组团、临潼现代工业组团，区位上避开了其市区西面的西咸新区。

值得一提的是，2015年，北塬新城已更名“大西安（咸阳）文化体育功能区”，并在2016年升级为省级经开区。

“各自为政”

上世纪90年代初成立的上海浦东新区、天津滨海新区等是国家级新区的典范。利用固有产业优势或优惠政策倾斜，这两个国家级新区发展迅速。

进入2010年，国家级新区的设立趋于密集，一时间涌现了大量新区。

在积极申报国家级新区的过程中，西咸新区的省级统筹优势显现了出来。2014年1月，西咸新区正式获批，加入了“国家队”。

与贵安新区、天府新区、赣江新区等类似，西咸新区所涉范围并不限于某个单独的城市，而是在成立之初就跨越了两个城市。

不少当地专家学者认为，西咸新区、西安、咸阳三者或存在“各自发力、各自为政”的情况，不利于发挥“国家级”的品牌优势，精准发力。

例如，据《21世纪经济报道》2014年的报道，陕西社科院学术委员副主任张宝通就认为，虽然陕西省政府支持西咸新区发展，但西安、咸阳不支持，这背离了西咸新区的建设方向。

在上述报道中，长安大学城市研究所所长王圣学也指出，担心西安、咸阳在城市规划、基础设施等方面是否会与新区衔接，以及如何进行衔接。

除此之外，从内部体制来看，张宝通等也曾指出，西咸新区分设5个组团，虽然形成了“五龙舞西咸，五城竞发展”的良好态势，但也出现了板块分散的现状。

5个新城被称为“5个组团”，拥有各自特色的功能定位。

西北部的空港新城是西安咸阳国际机场所在地，致力于成为西部重要的物流中枢。

东南部靠近西安主城区的沣东新城拥有科技、高教等产业基础。

中部的秦汉新城为秦咸阳城、汉长安城等遗址所在地，历史底蕴厚重，积极发挥文化保护与传承的优势。

西南部的沣西新城旨在将自己打造为生物医药、信息技术等战略性新兴产业的发展基地。

东北部的泾河新城则利用其固有的装备制造业基础，并聚集了不少现代农业示范园区。

上述5个组团几乎涵盖了建设一座新型城市所需的主要功能，也对于西咸新区突破传统城市的发展道路，创新发展方式，培育新的业态起到了积极意义。

但是在具体实践中，据人民网2017年1月报道，在今年的陕西两会上，政协委员高合元就指出，西咸新区五大新城互相扯皮、恶性竞争、各自为政，矛盾重重，发展迟滞，无法形成追赶超越的竞争力。

“每个新城有自己管委会，内部强调权力下沉，资源比较分散，招商上没有大的产业进来，没有成为集中的大资本。”西咸新区方面也有干部指出，应该积极利用好国家级的牌子，形成一个统一的招商平台和资本运作平台，以避免恶性竞争。

2014年2月出台的《陕西西咸新区总体方案》中，“优先布局重大产业项目”被明确提出。随后，西咸新区也将着力点放在能源金融中心、立体化交通体系建设等项目上来，试图努力走出一条品牌特色更为鲜明的发展道路。

“相比之下西咸新区更像一张白纸。”上述西咸新区方面干部在谈到西咸新区将浦东新区、滨海新区作为其对标单位时说。“毕竟浦东新区发展已有数十年，而滨海新区利用了自身固有的产业优势。”

西安托管代管

“把西咸新区交给西安来管，这是建设大西安迈出了实质一步。”陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通日前在接受澎湃新闻采访时表示，自今年1月初陕西省委支持大西安建设，将西咸新区划归西安管理后，“行政体制上的道路疏通了”。

根据陕西省委、省政府2017年1月作出的《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》，西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府派出机构，由西安市委、市政府整体代管，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能；将西咸新区沣西新城辖区内的12.6平方公里原咸阳市已建成城区的行政和社会管理职能委托咸阳市实施。

由此，西安市人口规模短期内增加了一百多万。

对西咸新区来说，眼前的路已经逐渐明晰：和西安在规划上形成一个大的整体，“一张蓝图、一体建设”，大西安建设进入实质推进快车道。

宣布西安市托管代管随后的几个月中，各项具体措施陆续施行。

3月开始，西咸新区范围内57.6万咸阳居民与西安市民享受同等户籍政策待遇，西咸新区辖区机动车和驾驶人管理由西安市公安局交警支队车辆管理所代管。

4月8日起，西咸新区正式托管咸阳市15个乡镇街道。当月末，西咸新区医保与西安市统一。

“从一个松散的大西安变成一个紧密的大西安。”在张宝通看来，西咸新区主体大部归咸阳市管，现在整体交给西安市代管，消除了过往西咸新区与西安的体制性矛盾。

由西安市统领西咸一体化建设，围绕着建设大西安的核心目标，挑战和机遇并存。

西安市目前已有高新区、经开区、曲江新区、浐灞生态区、国际港务区、航天基地、航空基地等7个市属开发区，西咸新区有空港新城、沣东新城、沣西新城、泾河新城、秦汉新城等5个组团，如何结合各自优势，形成一个“7+5”的经济开发模式，备受各界期待。

交由西安市托管代管后，西咸新区的考核变成“省市同考、以市为主”，标准不同以往。除经济开发区指标以外，涉及发展、生态、民生、平安、党建五大类40余项指标使考核内容更加丰富，任务更加艰巨。

“原来主要对接的是省里的单位，现在也要经常到市里开会，参与到大西安的统一规划中。”正忙于与西安市进行对接的一名内部工作人员认为，让西咸新区各级单位、职能部门尽快在西安市一级范畴内进行工作磨合、找准自身定位、参与工作部署，也是一项重要的考验。

西咸新区与西安市之间的人员流动路径已经开始渐渐打通。据《西安晚报》2月报道，为支持西咸新区加快发展，根据西安市委安排，在充分考虑西咸新区工作需求的基础上，西安市从市级相关部门择优选派25名优秀年轻干部赴西咸新区帮助工作。

将体制理顺，打破行政壁垒，加快发展建设，自西咸新区成立的第一天起，这条探索之路已走过7年。眼下，正如西咸新区管委会副主任喻建宏此前的表述，“西咸新区实现托管并由西安代管，就是西咸新区最大的制度创新。”

伴随着4月1日中国（陕西）自由贸易试验区的正式挂牌，西北内陆城市西安开始也有了实现追赶超越的重要支撑。

作为自贸区的重要组成部分，西咸新区依托现代服务业和战略性新兴产业的迅速聚集而备受瞩目。

接下来，它还将发挥更大作用。据《陕西日报》4月报道，喻建宏表示，“在临空经济、文化交流、能源金融、服务贸易等方面的独特功能和丰富资源，使建设‘一带一路’互联互通及人文交流开放合作门户区，成为西咸新区的独特优势所在。”