恢复高考40年③｜多省回归全国卷，不代表否定终结分省命题

【编者按】

1977年恢复高考至今恰逢40周年，在历经多次大大小小的制度革新之后，2017年，新一轮高考改革正如火如荼。澎湃新闻教育家栏目将选取40年中的10个节点推出系列报道，记录恢复高考后的部分重要改革。通过回望这四十年来高考改革“故事”，我们可以更清晰地认识高考这一牵涉民生甚广的教育公共政策，为回答“未来改革将向何处去”提供“经验”支持。恢复高考四十年，改革一直在路上。无论“形式”如何变化，寻求更为公平公正的人才选拔制度，让每一个同样努力的人得到机会，让每一个不同特质的人能尽其才，这样的改革初心不会变。

恢复高考的第二年（1978年）起，各省份高考统一采用全国卷。但基于安全及各地实际教育水平等因素的考虑，1985年，上海率先试点高考分省命题。此后，前后共有16个省份尝试全部或部分科目自主命题。

近年来由于“成本太高”“不利于人才合理流动”等原因，统一命题的呼声渐高。2015年至今，全部自主命题的省份已缩减至5个，即上海、北京、天津、浙江和江苏。

6月2日，湖北大学教育学院高等教育研究所所长李木洲对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，国家提出回归统一命题，“确实是因为改革形势发生了一些变化”，但这并不意味着对分省命题的否定甚至终结，更不意味着未来全国将再次进入“一卷试天下”的时代。

回归全国卷对考生“影响不大”

江西省李渡前坊中学教务处负责人熊华（化名）在30多年的教龄里经历了两次“高考命题变化”：2005年，江西成为当年15个高考自主命题省份的一员，2015年，江西又回归“全国卷”时代。

从全国卷到地方卷，再回到全国卷，对一线教师来说，这在教学上会带来一些变化，但熊华觉得总体来说“问题不大”。

“我们的教材一直使用人教版，改回全国卷以后，考试大的框架不会有变化，只是原先体现地方特色的题目没有了。”熊华6月1日对澎湃新闻（www.thepaper.cn）说，高考回归全国卷，对考生来说“影响不大”，因为高校招生是“分省定额”，无论是地方卷还是全国卷，“竞争仅停留于本省”。

经历了两次高考的四川某高校学生何超（化名）认为，全国卷比地方卷出题水平高，这对部分考生来说可能是利好。比如他自己2015年初次参加高考时，四川是自主命题，何超“落榜”，其中政治考了30多分；经复读后，何超再次参加2016年高考，当年该省语文、文综开始使用“全国卷”，他的成绩涨了100多分，考入四川一所211高校。

何超认为自己运气好，第一次考时四川卷的语文、文综侧重记忆类的题，而第二年的全国卷则侧重于分析能力，“像我这种背书能力差的学生，更喜欢全国卷”，不过各地的实际情况也不尽相同。

“地方卷”时代

“1977年恢复高考，因时间仓促，当年采取的是分省命题的办法，从1978开始又是全国统一命题。” 湖北大学教育学院高等教育研究所所长李木洲向澎湃新闻介绍称，1985年，上海试点分省命题，此后，高考命题进入“统分结合”阶段。

2002年，北京也开始试点高考自主命题。2004年，教育部决定再次增加9个省份实行分省命题，两年后，自主命题的阵营扩至16个。至此，除港澳台外，全国超过一半的省份进入“地方卷”时代。

中央大力推行“分省命题”的初衷何在？2006年4月，教育部印发《普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法》，将这一政策的具体目标归纳为“三个有助于，三个有利于”：有助于高等学校选拔人才、有助于中等学校实施素质教育和有助于扩大高校办学自主权的原则实施，有利于考试的科学公正、安全高效与准确规范。

辽宁省高中等教育招生委员会在2004年2月下发“分省命题”通知时，更为直接地总结出“分省命题”目标：为全面推进素质教育新形势的需要，加强省级人民政府对教育的统筹管理。

厦门大学教育研究院院长刘海峰认为，中国半数省份实行分省命题，除了是为适应我国高等教育大众化阶段各地经济、文化、教育等发展不平衡以及新一轮基础教育改革，有利于根据各省新课改不同进度实行新高考，体现各省的特点外，“最直接的动因还是降低全国大范围高考的安全风险，是出于考试安全方面的考虑”。

根据《成都晚报》2003年11月8日报道，当年高考前夕四川省南部县发生高考试卷被盗事件。刘海峰说， “此前也发生过高考试卷被盗事件，监狱里印刷试卷的犯人将题偷运出去，试图去卖，但没有大面积扩散”。但在互联网已较为发达的2003年，高考试卷失窃，容易出现“一地失窃、全国重考”的局面。

尽管案件很快告破，查清为当地一考生所为，试题没有向外扩散，但此事惊动中央，引起决策层深思：再次发生类似的事情怎么办？“在当时教育部考试中心无法同时命制许多套高考试题的情况下，于是决定从2004年起，推行分省命题，先从人口最多或教育水平较高的省份开始，这就是（2004年）11个省份分省命题的由来。”刘海峰在发表于2012年的一篇论文中提及。

“一个看似偶然的小事件，但在特定历史条件下，却引起了中国高考史上一项非常重大的变动。”刘海峰说。

“分”和“统”的优劣

李木洲认为，从2004年算起，十多年的分省命题实践，在全国范围内既实现了新课改与新高考的顺利过渡与衔接，又没有再发生重大的全国性高考安全事件，“为当前新一轮高考改革方案的出台，尤其是关于考试内容与形式的改革，提供了很多有益的经验”。

2011年前后，李木洲和刘海峰一起参加了国家教育体制改革领导小组组织的调研，对18个省份的高考改革工作进行了一次“普查”，不少自主命题的省份明确表示，希望国家收回命题权，很重要的原因是，“成本太大”。

“从当时各自主命题省份在座谈中反映的情况来看， 各省的态度大致有三种，一是积极推行，主要是上海、北京、浙江等经济比较发达的省份。二是被动推行，主要是经济、教育发展相对落后的中西部地区，一般是行政协商的结果。三是半推半就，主要是当时还处于观望层面的一些省份。”李木洲告诉澎湃新闻。

调研发现，分省命题省份每年用于高考的开支都在400万元以上，有的甚至高达700多万元，而全国统一命题的年开支一般在1500万元左右，“分省命题成本远远高于统一命题”。“在四川等地调研时，相关人员透露，自主命题使考试机构入不敷出，难堪重负。”李木洲认为，“各省的态度主要是由各省的经济、教育实力所决定的”。

“其次，还要承担相应的命题风险，万一出现泄题事件，还要承担行政责任。最后，分省命题也与本省的优质师资相关，特别是高考命题专家，有些教育相对落后和薄弱省份，在组织命题专家方面可能也面临不小的压力。”李木洲说。

华南师范大学教授张敏强曾参加过30次高考命题，他向澎湃新闻谈及“分省命题”和“统一命题”优劣时称，各省命题水平和组织水平高低有别，很难保障试题质量，个别省份高考“大小年”现象严重。

“老师选择是难事，由于选上后要关起来封闭命题一个月左右，不能打电话，耽误很多事。一些老师参加了一次，就再也不想参加了。命题队伍很不稳定。”张敏强2015年接受《羊城晚报》采访时称。

“分省命题”不会终结

2011年10月，刘海峰、李木洲合作完成名为《高考分省命题还是全国统一命题》的报告，并提交给国家教育咨询委员会考试招生改革组。对于分省命题出现的问题，这份报告给的建议是，“对于那些自我评估不想继续自主命题并且自动愿意退出自主命题的省份，应允许其做出选择……不是采取行政命令手段……最终形成以统一命题为主，少数具有条件的省份继续实行分省命题的格局”。

彼时允许部分省份回归全国统一命题的声音日见增多，但国家层面做出实质性动作是在2015年。

新华社报道，2015年3月初，时任教育部部长袁贵仁表示，高考国家统一命题范围将扩大，2015年新增3个省份，2016年再扩大7个，届时，全国共有25个省份使用国家考试中心命题试卷。同年3月11日上午，教育部新闻发言人续梅明确指出，全国统一命题指同纲不同卷，即依然使用目前同一套考试大纲，由国家考试中心统一出多套卷子，供各省份选用。

从2015年至今，全部自主命题的仅剩上海、北京、天津、浙江、江苏5省份。

“2015年是我国所有省、市、自治区(除港澳台)全面进入新课程改革高考之年，这也为部分省份顺利回归统一命题行列奠定了良好条件。”李木洲认为，国家提出回归统一命题，“确实是因为改革形势发生了一些变化”，但这并不意味着对分省命题的否定甚至终结，更不意味着未来全国将再次进入“一卷试天下”的时代。

“只要国家允许各省（市、自治区）自主探索符合地方利益的考试招生制度改革试验，只要东中西部区域教育发展不平衡的问题存在，只要部分省级考试机构有足够的财力、物力、人力能够保障自主命题的质量与安全，分省命题就有存在的条件。”李木洲认为。

“教育部考试中心可根据各省份的具体情况，按照‘分省定制’的方式提供试卷。”李木洲告诉澎湃新闻。熊丙奇也认为，统一命题并非统一试卷，国家可出多套卷子，由各省根据实际情况选择。

张敏强告诉澎湃新闻，现在国家高考试题库愈加丰富，教育部考试中心也具备了统一出多套卷子的技术和能力。

“需要注意的是，高校招生采取的是‘分省定额’方式，即便是统一命题，也不会出现统一全国录取分数线的情况。”熊丙奇认为，高考改革最关键的问题不在于用全国卷还是用地方卷，而在于“录取制度”的优化改革。