住房创新|日本新城用公共住房解决住宅短缺问题

李燕/ 日本立命馆亚洲太平洋大学教授

2017-06-05 16:29

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日本的新城建设,虽然受英国田园城市和新城建设思想的影响(日文称“ニュータウン”,是英文New Town的音译),但是更侧重宅地开发。日本国土交通省把满足以下三个条件的宅地开发工程称为新城建设:1)1955年以后开始建设;2)规划户数大于1 000户或规划人口大于3000人,并且开发面积大于16 km²;3)建设时位于人口集中地区(Densely Inhabited District,以下简称DID)以外。
1955—2013年的近60年中,日本共建设了2009座新城,总面积1897km²,规划人口大于5万的有14个。大部分新城集中在三大都市圈,其他新城主要分布在北海道的札幌市、九州北部的福冈市和北九州市、东北的仙台市等大城市附近。
建设大规模的住宅区,一般需要经过一定的法律和行政程序来取得土地和开发许可,在日本称“事业手法”,从新城的“事业手法”上往往可以了解到该新城的性质和特点。
日本新城的主要事业手法包括以下几种。
(1)“新住宅市街地开发事业”,简称“新住”,是1963年开创的一种制度,主要用于新开辟的市街地的开发。由开发单位收买规划范围内的所有土地,目的是“建设健全的住宅区,为亟需住宅的国民提供良好的居住环境”,其内容不但包括住宅,还包括各种公共设施。到2010年为止,日本共开发了51个新住地区,著名的有东京都的多摩新城、大阪府的千里新城、千叶县的千叶新城等。
(2)“土地区划整理事业”,简称“区划整理”,是由政府出面协调地区土地所有者,用换地、腾退等方式进行统一规划和开发。在土地私有化的日本,这是城市居住区大规模开发的主流方式。到2010年为止,日本共有11606个地区采用区划整理进行城市开发和改造,其中1366个地区为新城开发。爱知县名古屋市的高藏寺新城和神奈川县横滨市的港北新城等都属于这种类型。
(3)“开发许可制度”,主要适用于民间主导的城市开发。根据日本的城市规划法,在“市街化区域”(即促进城市化发展的区域),1000m²以上的开发行为都需要得到都道府县知事的批准。采用这类方式的新城开发共有269个。
由于新城规模较大,规划、建设时间较长,加之国家政策和制度的改变,很多新城采用多种事业手法,例如多摩新城大部分为“新住”手法,也有一部分属于“区划整理”。
日本新城建设与城市化历程
日本战后的城市化大致可分三个阶段:高速增长时期(1950—1975年)、稳定增长时期(1976—1995年)和成熟时期(1996年以后)。这三个阶段也与日本经济发展的三个阶段基本一致:1950—1973年日本的经济年均增长率为9.1%,1974—1990年为4.2%,1991—2013年为0.9%。下图显示了1898—2010年间日本“市”(即建制市)人口占全国总人口的比例、DID人口占全国总人口的比例以及DID总面积的变化情况。
日本的城市化过程。资料来源:根据日本人口普查资料绘制

新城建设无论在数量还是面积上,都表现出同样的特征。城市化高速增长时期,新城数量和面积迅速增加,稳定增长时期速度放慢,成熟增长时期(特别是2000年以后)增速越来越小,目前新城建设已经接近尾声。在存量上,从表中的A/C(即新城总面积占DID面积的比例)可以看出,在1960—2010年的50年中,日本新增了8879km²的DID,其中有1863 km²是新城,其面积占新增DID面积的21.0%,由此可以看出日本的新城建设在城市化中起到了一定的作用。
各时期的新城面积与DID,资料来源:根据参考文献和日本人口普查资料整理

新城建设与公共住房政策
1950年代,日本进入经济高速增长期,家庭收入水平的上升与急速的人口城市化加剧了城市住房供需矛盾。保障住房供给数量、解决中低收入阶层的住房问题,成为当时及以后20多年日本住房政策的主要目标。为了实现这一目标,日本以政府出资建设公共住房为主,采取了以下三大住房政策。
(1)住宅金融公库。
设立于1950年,是政府全额出资的政策性金融机构。当初的主要目的是为有一定能力建造或购置住房的中等以上收入家庭,提供一般民间金融机构尚难开展的长期低息住房贷款,帮助他们拥有高质量的永久性住房。公库的贷款对象除了建造或购置私有住房的个人外,还包括建造出租用或出售用住房的个人、地方住宅供给公社、民间不动产开发商以及从事旧城改造的企业等。
以中央财政拨款为经营后盾,公库可为合格的贷款申请者提供占建造或购置费用总额60%的贷款,贷款的偿还期可长达35年,利息基本固定,为广大中上收入家庭有计划地建设家园提供了有保障的金融服务。到2001年公库被废止为止,利用公库贷款建造或购置的住房累计总数高达1890万套,约占同时期日本建造的住房总数的三分之一。
(2)公营住宅。
公营住宅的目的是通过国家与地方政府的合作,建设可满足生活需求的住宅,并以低租金将之出租给低收入所得者。受惠对象原则上必须是住房困难的低收入家庭。近年来,对于高龄家庭、残疾家庭,其收入分布可放宽至底层的40%。另外,近年建设的小部分优良住宅因房租较高,对入住者的收入限制更加宽松。
公营住宅的面积一般较小,法律规定最小面积为19m²,全国实际平均面积在40m²左右。在供给与管理方面,由各地方政府负责。供给方式包括:1)地方政府新建;2)地方政府从民间收购或租赁。
1951年以后,日本每年的公营住宅供给增量经历了从急剧上升到逐步减少的过程。在经济高速增长、地方圈劳动力向都市圈大量迁移的1950—1970年代,公营住宅供给规模持续扩大,1970年前后达到峰值--每年10万套以上。此后,公营住宅的供给增量逐年减少。2006年以后,公营住宅增量仅为每年2万套左右,且其中80%为改建。
(3)住宅公团。
创建于1955年。当时,日本从地方圈迁入大都市圈的人口迅速增加,全国面临约270万套的住房缺口。为迅速增加的中等收入工薪家庭及时提供小康水准的住房,成了当时日本政府的一项重要任务。住宅公团的主要业务包括:一是在大城市开发大规模的住宅用地;二是与住宅区相关的配套设施与公共设施建设;三是建设出租用的大型公寓以及出售用的商品房,其中出租用以及出售用的大型公寓是公团建设的主力产品,一般统称为公团住宅;四是所建公团住宅的出租管理。
由于公团住宅的出租与出售对象主要为中等收入家庭,因此开发的主流住宅为供一家4口用的60m²左右的三居室。从木造住宅为主的当时的标准来看,公团住宅相当时尚,深受广大中等收入城市家庭的欢迎。1955—2006年间,住宅公团累计建设住宅约150万套,为缓解住宅短缺做出了很大贡献。
新城建设是高速城市化背景下日本住房政策的产物。政府与住宅公团和公社以建设新城的方式大量、迅速地提供住宅,以满足居民需要;而居民则可以利用住宅金融公库以长期低利息的方式购买住宅,包括住宅公团建设的出售房以及民间开发商开发的房屋。从开发面积来看,政府(公营住宅)占34.2%,公共机构(住宅公团)占25.3%,民营占40.3%,可见在日本,新城建设大部分是由政府主导的,其主要目的在于提供公共住房。日本的新城建设可以分成以下五个阶段。
新城开发主体与新城的数量、面积和平均规模。资料来源:根据参考文献整理
1)新城发展起步时期(1955—1965年)
经过10年的战后复兴和重建,日本于1955年开始进入经济高速增长时期。这一时期以高速的城市化为特征,特别是大量人口向三大都市圈的迁移,各大都市圈住宅短缺问题凸显。
在这样的背景下,1955年,国家设立了“日本住宅公团”。1961年,建设省制定了《住宅建设五年计划》,计划五年内新建400万套住宅。同时,配合大规模的住宅建设,政府修订了一系列有关法律,包括1963年的《新住宅市街地开发法》。著名的千里新城、泉北新城、高藏寺新城就在这个时期开始建设,其他主要新城也是在这个时期开始着手规划。
这个时期新城建设的主要目的在于满足住房需要、阻止城市无序蔓延、建设设施齐全的居住用地。因此在功能上设计为大都市就业人口的居住地,即所谓的“卧城”。特点是以公寓式住宅群体(称“团地”)为中心的“住区”作为规划的基本单元,安排小学、幼儿园、诊所、活动中心等,多个“住区”组成“地区”。
2)新城建设大规模展开与问题的显现(1965—1973年)
这一时期是日本新城建设的最盛时期,大量新城开始动工建设,同时也是问题显现的时期。
随着经济的高速增长,人口持续不断地向三大都市圈迁入。为了控制城市用地的无序蔓延,1968年日本新设了“都市计画区域”制度,以划定城市的增长边界。同时制定了新的全国综合开发规划,并启动新干线等大规模区域性基础设施的规划建设。1970年为了疏解东京的城市功能,政府正式开始着手该国家工程的实施。同时为促进三大都市圈以外的地方发展,日本政府成立了“地方住宅供给公社”。
这一系列措施阻止了一部分无秩序的民间开发建设工程,提高了政府在新城建设中的主导地位,但也给负责提供教育、医疗等基础设施的新城所在政府带来严重的财政压力。工业化带来的环境问题和地价房价上涨现象引起了社会的不满。
3)住宅需求变化和新城建设低迷期(1973—1980年)
1973年爆发的石油危机给日本带来了很大冲击,成为日本经济的重大转折点,日本出现了二战后第一次经济负增长,1973—1990年,年均国民生产总值增长率降至4.2%,向东京都市圈的人口迁入减少到每年数万人的水平,大阪圈和名古屋都市圈甚至出现人口迁出高于迁入的现象。同时经过将近20年的政府和民间共同努力,到1973年时,全国各都道府县的住宅总数都超过了其总户数,标志着日本住宅建设在总量上能基本满足住房需求。
随着生活水平的提高,人们的环境意识逐渐提高,对住房条件也提出了更高的要求。1971年,2.6万户公团住房有20万户申请,其倍率达到7.7;而到1973年时,这个倍率骤然降至0.7,出现了大量空置。
4)产业结构变化与复合型新城建设(1980年—1990年代中期)
根据日本《2013年劳动经济》的分析,日本产业结构变化的总趋势是第一产业的大幅度减少与第三产业的迅速增加。产业结构的变化为新城建设带来了新的契机。通过制定一系列法律,日本指定了26个技术城、10个民间科学园区、18个“头脑立地地区”(即软件、信息、广告、设计等高新产业区),同时民间企业也纷纷加强了研究开发和信息化工作。这是筑波研究学园城市大规模开发建设的时期,也是包括关西在内的其他学园城市开始讨论与规划的时期。由于研究开发机构对中心城的依赖较小,为了振兴地区发展和解决职住分离的现象,国家放宽了产业用地的一些限制,以促进新城功能的多样化。
1980年代末期,由于日元的升值以及经济政策的失败,日本的房地产价格和股票价格飞速上涨,出现了泡沫经济现象,很多新城也在这一时期出现了扩大发展的倾向。
5)住房需求减退、都心回归与新城建设的结束(1990年代中期以后)
1990年代以后,日本经济趋向停滞,1991—2013年的20多年间,国民生产总值年均增长率降至0.9%。2008年前后开始,日本人口总量开始下降,进入了前所未有的老龄化时期。由于地价房价的连续下降和日本推出的一系列大城市复兴政策,出现了人口向城市中心回流的现象。1990年代中期以后,日本住宅公团(当时称“住宅城市整备公团”)决定缩小和停止其新建住宅项目,2004年该机构改名为“都市再生机构”,从新城建设事业中全面撤退,主要从事现有房屋的租赁管理和更新改造业务。虽然还有一些民营公司开发新城,但数量、面积很小,可以说日本新城建设已基本结束。
高岛平团地。
千里新城的“老城化”问题
千里新城位于大阪市北部的吹田市和丰中市的交界处,离大阪市中心10~15公里,总开发面积11.6km²,规划人口15万人。该工程于1960年10月动工,1962年第一批居民入住,1970年3月竣工。受英国“邻里单位”(Neighborhood Unit)规划设计思想的影响,采用“分区”(近邻区)、“住区”、“地区”这三级居住单位来规划其商业、教育、医疗和文化设施。新城共建住宅40 120套,其中58.5%的住房为公营、公团等的出租房,其他为公司拥有的职工房(15.7%)、独栋房(14.4%)和出售的公寓(11.4%)。
千里新城位置与基本情况。资料来源:左图为作者根据国土交通省提供的数据制作,右上图和右下图分别来自参考文献
千里是日本的第一个新城。全城有宽30~100m的绿带环绕,以避免区外交通和噪声的干扰,居住用地面积占新城建设用地总面积的43.9%,公园绿地占23.8%。这保证了新城内良好的生活环境,也为后来的更新改造留下了余地。
其次是城市开发的TOD模式。千里新城的建设与轨道交通路线建设同步进行,并不断改善。目前新城内有7个轨道交通站,千里中央站至大阪市中心梅田站仅19分钟车程,至大阪空港仅12分钟车程。
第三是从都市圈发展的角度进行规划,及时地进行该地区周围的开发并提升其在都市圈的功能和地位。1966年,在大阪地方规划中,千里的地位被定为副中心,随后对千里周围地区进行了一系列的开发改造。1975年“大阪万国博览会”也在毗邻千里新城东北部的地区召开。同时,大阪大学等校园和研究机构、产业部门也迁移到千里新城以北的地区,形成了50万人的“大千里地区”。
第四是注重社区规划与设计。千里新城的规划师在新城设计中注重社区文化发展,为了方便居民的交流、达到“人车分流”的目的,有意识地把住宅设计成半围合的“コ”字型。因此,千里新城的居民有比较强烈的定居意向。
千里新城最大的问题是“老城化”。首先是人口老龄化。由于建设时期很短,入住家庭主要为工薪阶层的核心家庭,因此结构比较单一。千里新城的规划人口为15万,而实际上在1975年达到峰值13万以后,随着核心家族孩子的长大和离家独立,新城人口不断减少,现在只有9万人居住。目前新城面临的挑战是如何应对人口老龄化问题,千里新城65岁以上的人口达到了总人口的30%,比同年大阪府的平均水平高出了7%。
其次是设施老朽化问题。虽然在人口减少的过程中,新城管理单位(政府与住宅公团)不断根据社会的需要进行改善,但最晚建成的住宅到现在也有45年了,无论是建筑物结构还是内部设施都不符合现在的时代要求。由于日本土地私有,租房者的利益受政策保护,目前只有两栋公寓房得到了翻新。另外,由于人口减少,规划在各住区的医疗设施也不得不关闭和合并。
对中国的启示
总结日本新城建设的特征,主要表现在数量多、规模小、公共住房政策引导、“卧城”和通勤铁路配置、良好的居住环境和注重社区建设等方面。从它半个多世纪的历程中,我们可以得到一些有益的启示。
首先,新城是经济高速增长、大规模城市化的产物,因此它的兴衰与国家的经济发展和城市化过程密切相关。尽管中日两国对新城的定义有所不同,但粗略估算,我国新城的总面积已经是日本60年来新城总面积的57倍。新城的不断涌现,已经带来了包括“鬼城”在内的很多问题,引起了社会的思考,考虑到经济发展增速减缓和人口的老龄化趋势,我国对新城建设必须有一个宏观上的控制。当然由于国情不同、地方差异大,今后如何在各地找到一个适合当地发展水平的新城总体规模和个体规模是一个十分紧迫的问题。
其次,我们要对新城的“职住平衡”进行深入探讨。短时期、大规模的居住区建设能够有效地满足居住需求,如果能够同时解决通勤问题,也许是第二产业为主的产业结构下最好的选择。但是随着经济的发展和生活水平的提高,第三产业的比例将急剧增加,我国的新城建设应该考虑到今后经济发展的趋势,在规划时考虑到未来的职住平衡。同时,我们必须看到,日本1980年代就认识到卧城的职住分离问题,并不断致力于吸引企业进驻新城,然而并没有很成功的例子。因此在新城这个地域范围是否有可能达到比较高的职住平衡,还是一个疑问。
第三是新城开发的TOD模式。即使我们的理想是把新城设计成相对独立的城市,但是由于新城建设时间短,居住功能必定先于其他城市功能,不可避免地存在对老城的依赖,因此新城应该与母城有比较近的距离和方便的通勤方式,尤其是大运量的快速轨道交通系统。参照日本的经验,北京、上海等巨型城市的新城应该在距离30 km(1小时的通勤范围)以内,而其他规模城市的新城与母城的距离则相应减小。
第四是“防老措施”,包括设施、人口与社区等多个方面。在设施方面,考虑到时代的发展和生活水平的提高,我国的新城应该保证较高的建筑质量和公共服务设施标准,同时必须进行不断的维修和维护,并在规划时留有充分的余地,以应对社会的变化和几十年后居民老龄化产生的对基础设施的新要求。在人口方面,新城在短期内建成,如果户型、所有制单一的话,很容易形成社会层次单一的社区。因此新城规划时就必须考虑到人口构成的混合性,这样才可能保持新城社会结构的稳定。
但是,如果随着新城老龄化趋势的加剧、一定程度的人口年龄结构单一不可避免的话,只要居民之间和谐相处、共同参与小区建设,同一年龄段的人较多反而需求相近,比较容易达成共识。例如,千里“老城”虽然老龄化严重,但是居民还是对社区比较满意,因为他们长期在这里生活,有自己的社区活动,政府也比较容易建设医院等符合老年人需要的设施。
任何历史悠久的城市从某种意义上来说都是从新城开始的。对城市来说,“老”不等于衰亡,“老”更意味着历史和文化的沉淀。日本新城建设及其兴衰过程,不仅为我国提供了一些规划和开发方面的具体经验和教训,更重要的是为我们展示了可持续发展的重要性。
(本文原载《国际城市规划》2017年第2期,原标题为《日本新城建设的兴衰以及对中国的启示》,经过编辑简化,由作者授权转载。实习生李宁琪对此文整理做出了贡献)
责任编辑:冯婧澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 日本,新城,团地,公共住房,住宅短缺

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