两百年的政治摇滚乐:法国半总统制的前世今生

徐晓飞

2017-06-11 14:00 来源:澎湃新闻

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独特的“半总统制”
刚刚过去的法国总统大选被称作新世纪形势最扑朔迷离的一次大选,马克龙最终以超过百分之六十的得票率当选为法兰西第五共和国第八任总统。他也是自1848年法兰西第二共和国创设总统一职之后,法国最年轻的当选总统。当选时的马克龙尚未度过自己的四十岁生日,相比之下,此前这一记录的保持者是法兰西第二共和国第一任总统——四十岁时当选的路易·拿破仑·波拿巴(Louis-Napoléon Bonaparte),而这已经是一百六十余年前的事情了,法国人民渴望变革的心态可见一斑。但是,当许多海外媒体都把关注点放在马克龙与勒庞的对垒,以及马克龙与自己老师的忘年恋上时,人们都把六月中旬马上要举行的法国议会选举给忘掉了。在第五共和国的宪法框架下,马克龙想要真正成为所谓的超级总统,就必须在国民议会中拿下过半的议席。现在法国国内选民以及媒体的关注重点在于:现时在议会里一个席位都没有的马克龙和他的政党共和前进(La Réublique En Marche!)要如何在议会选举中夺下过半的席位。
马克龙
为什么议会选举对于马克龙的顺利施政这么重要呢?这是因为与实行总统制三权分立的美国不同,法国实行的是半总统制。在美国,即使国会不由总统所在的政党把控,总统依旧可以通过总统令与国会争权,总统的内阁也与国会毫无关系。但是,在实行半总统制的法国,总统必须要通过对议会负责的总理才能实际掌权,成为所谓“超级总统”。一旦总统所在政党失去对国会的控制权,总统权力就会被架空,此时法国的实际领导者就会是国会多数党选出的法国总理,这种情况被称作“左右共治”(La Cohabitation)。在第五共和国的历史上,曾经三次出现这样的情况:1986年至1988年期间由于总统佛朗索瓦·密特朗(François Mitterrand)领导的左派社会党在议会选举中失利,议会多数被右派获得,密特朗也不得不提名了右派的雅克·希拉克(Jacques Chirac)出任总理,是为法国史上第一次左右共治,密特朗也被架空。此后第二次左右共治出现在1993至1995年间,此时的总统还是密特朗。他在1993年的议会中带领社会党再次败北,不得不提名右派的爱德华·巴拉迪尔(Édouard Balladur)出任法国总理,自己也再一次被架空。第五共和国历史上第三次左右共治,也是距今最近的一次发生在1997年至2002年间,这次中招的是右派总统希拉克。当时他对于自己的民望极有信心,所以解散了国民议会提前举行选举,但是最后的结果却是左派社会党赢得了议会的绝对多数,他也不得不提名左派的里昂内尔·若斯潘(Lionel Jospin)出任法国总理,自己被架空,吞下了苦果。这样一种介乎于总统制与议会制之间的制度在我们看来可能显得有点难以理解,目前在世界上的主流大国中,也只有法国和俄罗斯实行半总统制。但是俄罗斯因为普京和其领导的统一俄罗斯党太过强势,议会没什么存在感,近乎于等同总统制。法国的半总统制是由戴高乐在第五共和国宪法中规定的,并在1958年的宪法公投中获得了超过七成的法国选民的支持,可以说是深得民心的制度。至于为什么法国会选择这样一种混搭的政治制度,我们就要从1789年的法国大革命开始,在法国这两百余年的政治发展中寻找答案。
1958年的宪法公投开票当天的晚报头版,宪法在法国全境获得压倒性的支持
被拿破仑终结的第一共和国
当法国大革命在1789年爆发时,世界上的民主国家只有英国和美国。当时美国的民主还在发展过程当中,新生的法兰西革命政府的学习对象也就只能是已经平稳运行了百余年议会制的英国了。即使是在1792年法国宣布抛弃君主立宪制,建立共和国,路易十六以及玛丽·安东奈特在巴黎被推上断头台后,新生的第一共和国依旧坚持着议会制。但是,当时的共和政权已经触怒了欧洲的古老王室们。从1792年到1802年的十年间,法国与除了西班牙和丹麦之外的整个欧洲陷入战争,是为法国大革命战争(Les Guerres de la Révolution française),保皇党也在旺代(Vendée)发起叛乱,意图推翻共和政权。此时的法国迫切地需要一个强有力的中央政府来领导新生的共和国并对抗英国、俄罗斯、奥地利等欧陆强权组成的反法同盟。但是巴黎的议会里这时候却正在搞恐怖统治,以罗伯斯庇尔为首的雅各宾派疯狂地屠戮异己,国民公会陷入瘫痪。1795年热月政变后成立的督政府(Le Directoire)在法国第一次建立了两院制度,上院为元老院,下院为五百人会议。但是,当时的法国依旧面临保皇派以及反法同盟在国内外的两面夹击,议会内保皇党和共和党人争执不休。连年的战争使得法国国内陷入严重的经济危机,通货膨胀爆炸式地在法国蔓延,从1792年到1796年短短的四年间,法国的货币流通量增长了将近17倍。督政府面对这样棘手的情况可以说是无能为力。此时的法国完全依靠拿破仑出色的军事才能才得以战胜一次次的反法同盟并平定国内混乱的局面。拿破仑成了议会的救火队长,从意大利到埃及、从土伦到旺代,哪里都有拿破仑的身影。法国国民在此期间逐渐对混乱的议会政府丧失信心。1799年雾月政变后,督政府垮台,拿破仑凭借着超高的民望以及自己的政治手段在新成立的执政府(Le Consulat)中成为第一执政,成为事实上法国的独裁者,并在 1804年加冕自己为法兰西皇帝,议会制的第一共和国在混乱中走向灭亡。
共和历三年(1794-95)发行的一万法郎纸币,此时法国通货膨胀已经失控
第二共和国:理想主义的昙花一现
第一共和国覆灭之后的四十余年间法国都在帝制、君主制或君主立宪制下度过,直到1848年又一场革命的到来,法国迎来了第二共和国。这时距离第一共和国覆灭过去的时间并不算很长,议会曾经的恐怖统治以及混乱对许多法国人来说也还记忆犹新。此时许多的共和党人认为问题出在议会权力一家独大、缺乏制衡。缺乏制衡的议会很容易被极端派绑架,而此时并没有另一个权力机关出来制衡议会。正是基于这样的考量,以托克维尔(Alexis de Tocqueville)为首的一部分共和党人在第二共和国的制宪会议上主张学习美国的政治制度,引入总统这一权力机关作为议会权力的制衡。曾在十九世纪三十年代游历北美的托克维尔深入地研究了美国的政治生态以及政治制度,他归国之后写就的《论美国的民主》(De la démocratie en Amérique)被奉为研究美国政治体制的经典著作,也是第一本系统地向法国精英介绍新大陆政治生态的著作。同样支持这一观点的共和党领袖还有阿尔方斯·德·拉马丁(Alphonse de Lamartine),他是法国著名的浪漫主义诗人。托克维尔和拉马丁甚至比美国的制度更进了一步,他们认为总统应该是由全体男性选民直选一步到位产生的,而不是像美国的选举人团制度那样的两级选举。这激起了制宪会议中大部分共和党人的反对。他们认为总统制是以共和之名行独裁之实,是复活法兰西王国的危险举动。许多共和党人认为一个选民直选的共和国总统不会服从议会的领导,而两个分割的权力机关将会使政府陷入混乱。一番争吵之后,制宪会议上达成的妥协是政府内阁原则上由总统选择并对总统负责,但是议会在紧急状态下可以直接解散总统的内阁,新宪法从精神上要求内阁同样对议会负责,格雷维更是主张议会可以随时倒阁。事实上,这形成了法国双首长制或半总统制的雏形。但是问题是,制宪会议急于推出新宪法,关于议会倒阁权的条文并没有写入宪法的原本中,而是寄希望于宪法推出后以宪法修正案的形式加入,这样在1848年第二共和国的宪法出炉时,议会的倒阁权仅仅流于“宪法精神”,并不是明文规定。此后1848年和1849年议会两次尝试修宪都以失败告终,造成总统和议会的权力分割不清,这样模糊的情况也为此后第二共和国的崩溃埋下隐患。
托克维尔在1850年的画像,九年后他死于肺结核
事实上,即使是作为总统制的支持者的托克维尔和拉马丁看来,第二共和国的最高权力还是属于议会的。但是他们当时认为议会选举中很有可能保皇党会获得胜利,设立总统是为了制衡一个保皇党占多数的议会,从而保护共和政权。那他们有没有想到总统也可能由共和政权的敌人夺得呢?答案是肯定的。乐观派的托克维尔认为这种假设发生的可能性很低,他说到:“有些人喊着说人民会选择出一个共和国的敌人,但是我觉得我们不能怀疑法国人民对共和政权的热爱。”拉马丁更是说到:“如果人民愿意放弃他们的安全、尊严以及自由而重新选择建立一个帝国的话,那是他们活该。”可见当时的共和党人并非没有预见到共和政权覆灭的可能性,但是他们都深信人民选择的力量,如果人民选择抛弃共和国,那么就随他们去吧。第二共和国的宪法中也并没有加入之前统治过法国的旧家族不能竞选总统之类的条文。路易·拿破仑一个只有七个词的放弃王位继承人声明就说服了共和党人他不是一个危险人物。等到路易·拿破仑宣布参选总统时,共和党人做什么都已经晚了。对拿破仑的怀念使得路易·拿破仑获得法国广大乡村选民的支持。他在法国历史上第一次全民直选的选举中以法国历史上次高的74.33%的得票率,成功当选为第二共和国第一任总统。裹挟着如此民望上台的路易·拿破仑自然不会满足于只当一个被议会掣肘的总统,再加上军队对于波拿巴家族的支持,路易·拿破仑马上展示出了他对共和国的敌意。随后两次的政变使得他成功地在1852年以公民投票的方式复活了帝制,是为法兰西第二帝国,所有共和党人关于总统制的可怕设想到这一刻都成了真。第二共和国也是法国历史上最短命的政权之一。
1865年暮年拉马丁的照片,他在1848年的总统选举中仅仅拿到0.26%的选票,晚年的他饱受下半身瘫痪之苦
重归议会制:混乱的第三和第四共和国
1870年法国在普法战争中耻辱性的失败导致了第二帝国的垮台,也让第三共和国在硝烟中出生。第三共和国的第一次议会选举是在普鲁士宰相俾斯麦的直接命令下进行的,此时全法国有四分之一的领土被普鲁士军队占领,正常的选举活动统统无法进行。这也直接导致第三共和国的第一届议会是一个保皇党占多数的议会。但是,即使再这样的情况下,作为第三共和国缔造者之一的儒勒·格雷维(Jules Grévy)作为经历过路易·拿破仑的崛起的共和党领袖,坚决反对重新引入总统制。新一代的共和党人坚持议会作为国家唯一以及最高的权力机关,但是议会中的保守派坚持共和国需要有一个由议会选出的总统,同时新的共和国必须实行两院制。最终温和共和派与温和保守派达成妥协,1875年第三共和国宪法在国民议会得到通过。保守派要求设立的参议院享受了和原有的普选产生的下议院同等的权力。新设立的参议院议员由法国各地的地方议员以及官员选举产生,300名参议员每一届任期九年,其中有75名终身参议员,由参议院自己内部选举产生。总统要解散下院必须获得参议院的同意 。由于参议院是由地方精英选举产生,保守派夺得多数是常态,参议院和下议院可以说一直互相不对付,两院之间的扯皮在第三共和国屡见不鲜,这就使得要通过一项法案异常艰难。同时议会制下的法国议会频繁使用倒阁权,法国政局重新回到动荡之中。自1879年宪法正式确立法国的共和制度到1940年在纳粹德国的进攻下第三共和国崩溃的61年间,第三共和国经历了98届政府,平均每届政府只能维持七个月的时间,最短的政府只有3天就宣告倒台。政治内耗是第三共和国一直无法摆脱的梦魇,只有在一战期间出于民族主义和国家情怀,各政党在德国的进攻前组成了神圣同盟,此外即便是在二战前夕法国政府依旧饱受内斗之苦。尤其是在当时的许多法国民众以及法国军方看来,议会中的议员除了吵架和扯皮之外什么都不会干。
举个例子,下议院早在1919年就以压倒性的多数通过了给予女性投票权的法案,但是法案被送到参议院后,参议院硬是拖到1922年才举行表决,并最终否决了提案。之后下议院在1925年再次表决通过了给予女性在地方选举中投票权的议案,可以说做出了重大的让步。这一次参议院直接就忽视这个法案,不予讨论。下议院不得不数次表决通过提案让总统催促参议院讨论这一法案,但是参议院都置若罔闻。1936年下议院再次通过给予女性选举权的法案,参议院再一次拒绝通过这个法案。因为参议院不由选民直选产生,所以可以毫无顾忌地封杀下议院通过提交的法案,两院之间扯皮的结果就是到第三共和国崩溃为止,在自由平等的策源地法兰西,女性都没有选举权,法国女性最终获得和男性同样的选举权要等到1944年。美国则早在1920年通过了宪法第十九修正案,正式在联邦层面上赋予女性与男性同样的选举权,更为保守的英国也在1928年最终实现了男女的政治权利平等,都比法国早了二十年。
1898年七月十日的《小新闻》封面,作为法兰西化身的玛丽安正愤怒地指着议会里的议员们控诉:“如果你们继续这样的话,我就把你都赶到门外面去!”注意此时她背后的地图里的法国地图右上角被标黑,象征着被割让给德国的阿尔萨斯-洛林。
这也是为什么,出身行伍的戴高乐在法国解放后一直希望可以通过一部全新的宪法来改造法国的政治制度,以总统制以及强人政治来改造法国。但是,1945年选出的制宪议会中,法国共产党和共产国际法国支部分别占据第一以及第二大党派的位置,引来右派强烈不满,戴高乐因此辞职。此次制宪会议提出的宪法草案将把法国改造成一个一院制的议会共和国,参议院被取消。在这一宪法草案下,国民议会将成为法国绝对的权力中心,基本上想干嘛就干嘛 。这激起了法国右派的强烈不满以及恐慌,因为法共在议会中占据了第一大党派的位置,许多人担心法共将借此机会将法国转变为一个共产主义国家。最终这个草案在1946年右派政党的猛烈攻击下被法国人民以全民公决的方式否决。
此后1946年的第二次民选议会中,右派政党人民共和运动党取得第一大党的位置并成功领导制宪会议制成中间偏左的第四共和国宪法。最终形成的第四共和国宪法中,参议院并没有被取消,而是改名为共和国理事会。但是权力被大幅度缩减,基本只有建议政府的权力,被普遍认为是为了让右派满意而设立的花瓶议会。这样一来,作为下院的国民议会事实上成为法国的权力中枢,虽然这次少了第三共和国的两院扯皮,但是法国内政依旧非常混乱。因为第四共和国的历次国民议会选举中,法共、法国社会党以及中右翼政党三党基本都可以三分天下,使得议会中从没有出现过绝对多数,被称作三党体制(Le Tripartisme)。这就使得第四共和国的政府极度不稳定,在第四共和国短暂的十二年历史中,其总共经历了24届政府,平均每半年就有一届新政府上任。恰好此时的法国又要面对战后轰轰烈烈的去殖民化浪潮,整个第四共和国的历史充斥着殖民战争。从中南半岛到马达加斯加,第四共和国努力地想要维持法国的殖民帝国。最终1954年爆发的阿尔及利亚战争拖垮了第四共和国。与法国本土隔地中海相望的阿尔及利亚是法国最早进入北非的殖民地,早在1830年的波旁王朝复辟时期法国就把手伸向了当时还属于奥斯曼帝国的阿尔及利亚,1848年阿尔及利亚更是被整合成为了法国本土,不再被视作殖民地。经过百余年的发展,到二十世纪五十年代,阿尔及利亚已经拥有超过一百万的法国移民。他们居住在阿尔及尔宽敞美丽的欧洲区中,在地中海的沙滩上尽情玩耍,占据了阿尔及利亚最肥沃的土地。作为原住民的九百万阿尔及利亚柏柏尔人则被迫居住在贫穷的穆斯林区或是撒哈拉沙漠中。随着战后反殖民主义浪潮的袭来,民族意识觉醒的阿尔及利亚人跟第四共和国打起了游击战,并最终拖垮了第四共和国的政府。短命的政府和不停失败的殖民战争也成了第四共和国在法国历史上的标签。第四共和国也因此被称作“没人爱共和国”(la mal-aimée)。
半总统制的诞生:戴高乐一手打造的第五共和国
阿尔及利亚战争的严重程度最终超过了摇摇欲坠的第四共和国政府可以处理的程度,第四共和国的政府不得不重新请出戴高乐来收拾残局。戴高乐对于议会制的第四共和国可以说从来就不感冒,所以他马上开始着手准备新的宪法。新宪法在1958年的全民公投中获得了法国选民压倒性的支持,并在十月正式生效,法国进入第五共和国。
第五共和国的宪法最为突出的特点就是其设立了一个极为强势的总统,可以说是戴高乐为自己量身定制的共和国。议会的两院制得到保留,参议院的权力被继续缩小,丧失了封杀国民议会议案的权力。总统制被重新引入到法国的政治体系中,同时总统获得了凌驾于议会之上的权力。总统可以在任何时候解散国民议会重新举行选举,总理以及内阁均由总统任命。并且戴高乐在1962年以全民公投的方式恢复了全民直选总统,路易·拿破仑之后将近一百年,为了一个强有力的行政机关,法国人再次接纳了全民直选总统。总统在第五共和国处于绝对的权力中心,他有权向议会提出法案,他的提案被称作“法案”而议会自己提出的法案只能被称作“提案”。在第五共和国的架构下,议会以及总理更像是为总统打工的人,并没有罢免总统的权力。戴高乐在这一体制下可以说是得心应手,在他担任法国总统的十年间,带领法国走上了一条独立自主的发展道路:坚持自主发展核武器、率先与中国建立大使级外交关系、退出北约并驱逐驻法美军、促成法德和解等等。
戴高乐
说第五共和国是戴高乐为自己打造的共和国的另一个原因就是第五共和国的宪法虽说创造了超级总统,但是这是基于总统所在政党可以取得议会多数的前提之上的。法国毕竟不是总统制的国家,而是半总统制。路易·拿破仑的例子还在警醒着法国人民,他们不会接受一个全面实行总统制的政府。在现行宪法之下,一旦总统丧失国民议会多数,这个超级总统就会成为瘸腿总统,法国的实际领导者就会是议会多数党选出的总理。虽说总统理论上可以随时解散议会,但是两次解散议会之间必须至少间隔一年,同时解散议会也不能保证选民会回心转意投票给总统所在的政党,所以在实际操作中总统基本上都会“忍气吞声”任命敌对政党的人出任总理 。人们普遍认为,戴高乐自己之所以没有修正宪法的这一问题,是因为他自己根本不相信自己会拿不到议会的绝对多数,如果自己真的失去了人民的支持的话,这个总统就应该自己主动辞职了,事实上戴高乐也是这么做的。但是,戴高乐作为法国的“最后一位伟人”,在他之后的总统们可以说都差强人意,也就导致文章开头提到的“左右共治”这一现象在此后三次发生。正因为此,法国近年来要求制定新宪法进入第六共和国的呼声日渐高涨,本次法国总统大选中极左派候选人梅朗雄(Jean-Luc Mélénchon)以及左派社会党候选人阿蒙(Benoît Hamon)就在竞选提纲中加入了要求制定新宪法的文字。
1958年宪法公投时支持通过一方的海报,可以看见作为法国象征的玛丽安挣脱枷锁,背后的背影是戴高乐,宪法是依托着戴高乐超人的民望而被通过的
总结:没有最好的制度,只有最适合本国国情的制度
自从1789年法国大革命以来,法国在议会制和总统制间来回摇摆,不停实验,最终选择了混合的半总统制,宛如一场激荡的摇滚乐。历史在不断发展,法国未来会不会摆脱半总统制而走向一种全新的政治制度,没有人知道。三权分立的总统制在美国扎下根来,两院议会制在英国也已经平稳发展了数百年,但是历史告诉我们,他们都不是最适合法国的政治制度,被嫁接到法国之后都多少有些水土不服。基于过去百余年的发展经验,法国最后走出了属于自己的一条政治道路。“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”,晏子在两千多年前说出的这句话,在法国政治发展史的研究中依旧适用。
责任编辑:熊丰澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 戴高乐,拿破仑,托克维尔,半总统制

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