城市边缘|亚洲边缘城市化:复杂多元的面貌

澎湃新闻特约撰稿 宋代伦

2017-06-06 17:14 来源:澎湃新闻

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作为人口最多的大洲,亚洲在过去半个世纪的时间里经历了快速的城市化进程。经济高速增长的同时,边缘城市化现象(peri-urbanization)也不可避免地出现,带来城市格局和社会结构剧烈的变化,成为亚洲各大城市尤其是各国首都无法忽视的问题。
5月8日-9日,由同济大学、美国东西方中心主办的“亚洲地区的边缘城市化大会:新议题与实践”在同济大学建筑与城市规划学院召开。来自中、美、日、韩、泰等十余个国家和联合国开发署、亚洲基金会等国际机构的研究者和实践者,共同探讨了亚洲地区的边缘城市化进程,分享各自所在国和机构的现实经验和困惑,深入探讨了边缘城市化的相关问题。
边缘城市化是什么
由于边缘城市化现象仍在大规模进行中,因此对它的定义尚不清晰,有一些定义强调的是空间,有一些强调的是过程。在美国东西方中心亚太区管治行动高级专员Shabbir Cheema看来,边缘城市化是一个从农村到城市过渡的动态过程。这个过程是由投资、生产、人口增长、城乡地价差异、综合的土地利用、劳动力人数以及公共政策干预之间各种推力和拉力的复杂关系驱动。它是生产供应链和各项服务的重要组成部分,也是城乡系统之间往来的联结区域。
来自联合国开发计划署的Joseph D’Cruz认为,我们在思考边缘城市化的时候,关注重点不是这些地域本身,而是那些被边缘化的、贫穷的,被主流城市化叙事排除在外的弱势群体,没有机会接触到真正的政治、经济权力。他们通常居住在非正规的住房当中,难以接触到正式的公共服务,环境卫生条件欠佳。因此,Joseph也强调从发展的角度来思考边缘城市化,谁居住在这些区域当中,谁经历了这种被边缘化的过程中。边缘不仅是物理空间上的边缘,还是社会阶层和功能意义上的边缘。因此,居住在市中心的贫民窟的居民也是边缘人群。
在中国,边缘城市化现象同样有特定的称谓和形态,在城市外围的叫城乡结合部,嵌入市区的则叫城中村、棚户区等。命名也有各种方式,如半城市化、不完全城市化、假城市化。中国人民大学的秦波教授认为,虽然这些边缘地区的居民无法享受到完全的公共服务,但是也不能简单用真与假来区分。当我们谈到边缘城市化时,我们更多是在强调场所和其中人的活动。
边缘城市化从何而来
中国正经历着世界上规模最大的城市化进程,边缘城市化在中国的成因和问题自然成为研究的重点。中山大学的刘云刚教授将改革开放以来中国的城市化进程大致分为两个阶段。1978-1994年的城市化主要以引进外资推动,珠三角和长三角成为城市化的火车头。期间国家“八五”计划首次出现“城市化”概念;1995年开始,由于分税制改革等制度改革,中国城市化开始转向以各级行政力量主导,并进入加速阶段。地方政府、房地产资本和不断涌入的移民共同促成了高速城市化,开始制造大量城市边缘地区和群体。但这样的城市化模式并没有很好考虑到人们的实际需求。
在同济大学的赵民教授看来,中国的边缘城市化首先来自1980年以来的市场化改革和对外开放,加入全球化的产业分工。2008年全球经济危机后,为保持经济增长,中央加强了内部投资。两者结合起来,出口导向型经济加上建筑房产的大量投资,使得很多农村人离开自己的家乡,成为城市里的雇工。同时,他们的工资和消费又很低,他们只能承担起非正式的住房,于是低水平的大量城市边缘性住房快速出现。而这背后的制度根因,又是城乡二元体制的存在。由于城市和农村双轨制系统,户口问题成为移民的一大壁垒,导致社保等公共权利的缺失,使得他们不是住在城市边缘区,就是住在城中村。
但是在经济下行压力较大、社会资源仍紧张的条件下,完全放松管制也不现实,这会导致城市管理、社保等压力过大,而且许多移民的在农村的权利也很难放弃。赵民认为,在这种两难情况下,既不能完全放开城市户口,同时也不能完全放弃农村的集体所有制。解决方案不是像解除户口制度这么简单,而是需要先改变发展的价值观,在经济社会和环境治理中,纳入更多的可持续发展的方法。农民工拒绝放弃在农村的权利,我们应该通过更加系统的机构改革来实现城乡间更好的流动。这意味着需要进行政策方面的创新。
亚洲因其广阔的地域和庞大的人口,各国间的自然和人文条件差异极大,使得亚洲的边缘城市化呈现出复杂多元的面貌。在各种“推”和“拉”的作用力下,亚洲城市的边缘区被不断制造出来,覆盖的人口和面积越来越大,并处在高度不稳定的状态中。同时,边缘城市化也给城市治理和规划,以及环境生态带来巨大的冲击。一些问题正在被有效解决,但新的问题也在不断涌现。
上海:应当鼓励智慧收缩
上海作为特大城市,是中国边缘城市化最显著的地区之一。同济大学的张尚武和赵民教授均以上海为例阐述边缘城市化在特大城市的现状、治理和愿景。1990年代初浦东开发之后,上海进入经济发展的加速期,外来人口也开始大量涌入上海市区和郊区,逐渐形成户籍人口和非户籍人口的分离,边缘城市化在这一过程中也凸显出来。
赵民和团队在对外来务工者的调研中发现,40%的人认为上海是工作的地方,10%的人想在上海长期居住,50%的农民工希望在未来回到自己的家乡;40%的农民工希望家乡的农田能够进行交易,40%的农民工希望他们老家的房子能够变成城市房子,或者能够卖钱,或获得社保;等等。这些千差万别的想法,也反映了边缘城市化的高度不稳定和动态性。
上海虽然城镇化率达到90%,但和户籍居民的城镇化率之间差距达到了30%,这比全国平均水平17%高出很多。赵民指出,上一期城市总体规划(1999-2020)曾有一个非常清晰的结构,但是这个结构被郊区的扩张所破坏,实际发展远超原来所规划定的区块。政府希望获得更高的经济增长速度,而面临的问题是基础设施的供不应求以及对环境和农地的保护需求。
上海去年公布了新一轮城市总体规划(2016-2040),张尚武认为,在“上海2040”生态、文化、宜居性、创新四个关键词的指导下,上海需要从微观层面创造更宜居的环境,重新创造建成环境的价值;中观层面,以轨道交通为基础,建立起一个紧凑的生活圈,优化多中心的都市结构网络;在宏观层面强化上海和长三角之间的关系,建立起一个以铁路为导向的交通网,推动区域间的整合。这些不同层次的战略框架也将推动边缘城市化问题的逐渐解决。
目前上海的城市建成区已经超过三千平方公里,接近市辖面积的一半,土地利用几乎到了极限。“我们应当鼓励通过智慧收缩的方法,使人居用地得到更好、更充分的利用”。赵民还强调,只有加强工业发展和城市发展相结合,才可以实现城市的智慧发展。这不仅适用于上海,也使用于所有发展中国家的特大城市。
西咸新区:边缘区和核心区的管理方法不同
西咸新区自2014年初升级为国家级新区后,越来越成为陕西乃至中国西部探索新型城镇化的核心区域之一。但西咸新区作为西安和咸阳之间的过渡区域,也处在边缘城市化发生和演化的进程中。西安建筑科技大学的陈晓键教授,从土地管理和规划控制角度梳理了西安和西咸新区边缘城市化现象。
与上海一样,西安从2002年开始,土地使用经历了非常剧烈的变化,原来大部分的边缘区域,陆续变成核心建造区域;而一些农村地区,则变成了边缘地区。核心区域外部的边缘城市区域范围越来越大,已经超越了西安市政府的管辖范围,甚至还到了咸阳市的边界地区。边缘地区的人口和就业密度远低于核心区域,基础设施建设、公共服务水平也较低。
西安边缘城市化的典型形态。 图片来自谷歌地球
西安边缘城市化的典型形态。 图片来自谷歌地球

2008年开始,西安推出一版新的城市总体规划。但对于规划核心区之外的边缘区域,仍然非常难以规划。这些地方无法找到能够进行规划和控制的单一组织或者实体,且往往会落在好几个行政区、政府共同管辖之内,形成多管、多利益相关方,缺乏协调规范。不同的管辖级别,对于土地有不同的等级权利,有一些单一的行政用地拥有不同的等级,边缘城市化地区的等级则较低。
陈晓键展示了一系列西安的城市扩张带来的土地管理困境。土地建设使得西安的市政范围不断扩大,城市周边陆续撤县设区。同时,市政府还管辖着像浐灞生态区这样的城市新区,但新区的土地又同时位于多个市辖区。土地区域交错越多,工作协调性的难度就会相应地增加。比如,西安高新技术开发区由开发区管委会管理,但是所在的土地又由区政府来管辖。2010年2月之后,开发区土地管理局要求将一些农村用地转成城市用地,但因管理权责不清,出现了非法建造,使得区域的管辖效率低下。
又如西咸新区的管理层变化。2010年,陕西省建立了促进西咸新区开发的陕西建筑委员会办公室,下辖两个管理委员会,分属西安和咸阳,同时也出现非常典型的跨境管理问题。2011年,西咸新区开发建设管理委员会成立,并分为五个部分,分别打造新城。这五个新城有四个属于咸阳市管辖范围,一个属于西安市。2017年2月,西咸新区再次调整管理权属,由陕西省负主要责任,西安市委市政府整体代管。
陈晓键总结称,边缘城市区域的土地问题,一方面来自政府管理和执行能力不一致,另一方面来自不同的利益相关方的利益冲突,包括政府、开发商、村民等。此外,还有当地的区政府管辖和开发区之间的协调问题。这一切让土地的管理问题变得非常复杂。陈晓键认为,我们要意识到城市核心区和边缘区的管理方法非常不一样,政府有必要将边缘城市化的被动适应,变成积极主动地调整和参与。
越南与韩国边缘区治理的差异
二战结束后,越南和韩国均处于全球冷战格局的最前沿,二者均经历了美国介入的大型战争,移民和难民的大范围流动,以及政治和经济体制的重大转型。因为经济起步时期差距较大,目前两国所处的发展阶段已非常不同,前者仍处在工业化城市化初期阶段,后者则开始过渡到后工业时期。作为两国南部的大型港口城市,胡志明和釜山在边缘城市化现象和应对方式上也大为不同。
越南国立大学的Son Thanh Tung教授介绍了胡志明市的边缘城市化。越战对整个国家造成了严重损害,中央指令式的经济政治体制在这种背景下开始形成。1990年代初,越南政府也意识到城市化的大势,实施改革开放政策,带来经济活动和城市化规模的快速增长。为了系统地推动城市化发展,政府开始推广现有城市核心区的改造,制定了新的城市总体规划,并升级和扩展交通网络,希望能够连接城市与农村内陆。到2025年,政府计划在胡志明市周围建起多个新城中心。
胡志明市。图片来自worldpress

但与此同时,城市边缘化现象也大量出现,带来各种社会难题。Son介绍称,越南全国86%的土地以及13%的人口位于边缘区。因为边缘城市化的快速扩张,道路两旁各式各样的建筑改变了整个农村的景观和环境,导致政府也很难区分城市和农村的范围。因为是在农业用地上建设,超过70%的边缘区新建房屋没有建设许可证,而且没有基础设施。同时,在边缘区出现了新的贫民窟,土地也被分割成小块进行出售或出租给外来务工人员,也出现了众多的服务来帮助这些流动人口。
人口和土地的流动性带来了各种社会问题。Son指出,随着农村家庭数目和务农人口的减少,很多上年纪的妇女也不想学习新技能,不想找稳定工作,只想依靠土地收益。但土地出售过程中产生了社会差异和不平等,导致家庭之间出现土地的争斗,激化社会矛盾。此外,很多性工作者或社会团体从市中心搬到了边缘地区,带来社会治安、社会道德方面的不良影响,而当地一些宗教性团体则拒绝搬迁到新的安置公寓,因为他们在此已有上百年时间。
胡志明市边缘地区。图片来自panoramio
边缘城市化还带来了一系列的环境问题。因为工业建设、商业服务以及交通活动的扩张,植被、水体减少的同时,还有一些被浪费的农业用地。这些土地或被用于土地投机,或由于长时间空置造成严重的病虫害,对周边的农业用地也造成了破坏。因为基础设施的滞后,固体废弃物和家庭废水也在不断增加,但区域内没有任何基础设施进行垃圾和废水处理,同时来自工业园区和其他重新安置的企业的废水也污染了环境。当地人甚至已经无法从当地的河流、运河还有井中获得饮用水,不得不自己掏钱买水。
这些社会经济和环境问题困扰着胡志明市,当地政府对于城市规划的推进仍然时断时续。相对应的,韩国釜山大学的Inhee Lee教授则展示了釜山在边缘城市化治理中一些值得学习的经验。
1910年朝鲜被日本吞并,釜山作为殖民地港口开始发展。朝鲜战争打响后,因为难民和移民的涌入,城市人口开始激增。1963年釜山设广域市后,整个城市规模开始急剧的扩张。从1937年到2015年,釜山市区面积从84.16平方公里扩张到了769.82平方公里,人口增长到1300余万,成为韩国第二大城市。
釜山紧邻大海和山脉,使得城市拥有自然的边界。这些山脉边界附近的农村区域,围绕在釜山市中心各地,形成了交错的边缘地带。朝鲜战争后,很多移民和难民来到釜山,在山坡间就地取材,建起非正式的住房。经过长时间的积累,这些住房形成的村落,形成了绵延的城市边缘区,包括后来成为著名旅游景点的甘川文化村(Gamcheon Culture Village)。2012年统计时,仍有63万多居民住在这些村庄中。
釜山山腹道路。
1964年起,釜山围绕市中心的山脉建设了环行道,称之为山腹道路。依托这些山路,2009年起,政府施行了“山腹道路文艺复兴”计划(Sanbokdoro Renaissance Project),旨在复兴和活化这些沿线村落,修复其间的文化和历史,以推动整个道路和社区的可持续性。甘川文化村成为重点改造对象。
期间,有三十多名艺术家、设计师、活动家和行政人员,共同协作来进行项目开发,同时设立了项目的七大催化因素,包括基础设施建设、山道景观修复、小街经济复兴、村庄节庆开放等。甘川村的开发主要通过两种手段实现,一个是公共艺术项目,一个是环境改善项目。同时,项目还对村内所有房屋进行了改造。经过一系列重建,这里成了釜山旅游业比较活跃的地方。
为什么甘川村具有这么大的旅游吸引力?Inhee Lee认为,村里有非常倾斜的街道互相连接,每一个房子也选择了不同的颜色进行粉刷,这些颜色具有不同的含义。你在其中选择不同的街道小巷,都有可能获得不同的体验,看到丰富而特殊的景观。这种探险式的旅游,给了游客和环境之间强烈的互动感,感受到村落有机的结构和空间之间的关系。目前,村内还有70%是老一辈的原住民,仍保持着传统的生活方式,使得村庄保留了独特的文化景观。
釜山甘川文化村。
釜山甘川文化村。

不过问题并非不存在。Inhee Lee指出,从1987年起,甘川村的人口的数量就不断下降,伴随的是游客数量的急剧增长,2015年,游客人数已经超过了130万。但是,许多游客在村里并不消费,很难为本地带来经济收益。同时,很多游客还会走到当地居民家中去观察他们怎么生活,这对于居民来说不是很愉快的经验。即使如此,釜山在边缘城市化治理更新的经验,仍值得东亚和东南亚人口高密度地区学习借鉴。
蒙古和孟加拉国的首都之困
在发展中国家,政府财政和治理的能力直接决定了边缘城市化问题能否有效解决。蒙古和孟加拉国,虽然自然条件,人文环境和经济增长水平相当不同,但共同面对的问题是政府治理水平的不足,带来边缘城市化的无序发展和严重的污染。
来自亚洲基金会的Philippe Long介绍了蒙古乌拉巴托的边缘城市化现状。蒙古是世界上人口密度最低的国家,但人口分布极不均衡。首都乌兰巴托集聚了超过全国一半的人口,拥有几乎所有的优质资源。各种“推”和“拉”的因素仍在使乌兰巴托的人口和建设面积急速膨胀。
“推”的因素包括气候恶劣,冬天温度极低,牲畜大量死亡,过度放牧和沙漠化也使得农牧民难以为继。政策上,1990年代国家推动农业私有化以及部委补贴,更多的农牧民转到城市地区生活。“拉”的因素则有首都就业、教育、医疗等资源的吸引,而且蒙古的土地法规定乌兰巴托的每个家庭能免费获得0.07公顷的土地(700平方米)。
这些“推”和“拉”的因素,使得乌兰巴托的人口密度,从2000年的每平方公里162人上升到2016年的297人。人口的急速增长带来建设用地的无序扩张。今天的乌兰巴托周围山坡上绵延数英里的边缘居住区,成为蒙古首都一道另类的景观,这些地方被称为“蒙古包区”(ger district)。
乌兰巴托的城市边缘。图片来自worldpress
这些边缘地区的房子大约70%是非正式住房,人们甚至在山上随便找个地方搭个蒙古包就居住下来,久而久之私搭乱建的住房也就变成了永久的居住地。这里的收入还不及市区收入的一半,基础设施面临巨大挑战。大量人口的聚集和非正式的矿井开发,使得这里受制于各种自然灾害的威胁,空气污染比北京还严重五倍。因为公共服务的缺乏,边缘地区的婴儿死亡率高达千分之48,是市区的四倍多,还伴随着高发的家庭暴力和酗酒行为。
政府治理在蒙古也显得无章可循。Philippe Long发现,目前在乌兰巴托不同的公务员会向不同的人进行汇报,公务员问责制很难实施。而且,很多融资资金并没有很好地到达底层,预算编制显得随意,培训也是临时性的,并不系统。为此,亚洲基金会在乌兰巴托进行了大量的工作。首先进行能力建设,包括乌兰巴托一线的公务员、社会组织者、地区领导人等,构建制度化和可持续性的框架。其次,成立当地发展基金,用于基础设施建设,根据人口、收入、发展指数等绘制投资规划图。这一过程中,需要市民对市政各社区规划的直接参与,官方也有责任开放对投资明细的调查质询。由于信息透明度很低,设立档案也是非常大的挑战,基金会也和其他NGO合作,通过训练当地公民志愿者,共同搜集当地信息和监督的能力。
同样,作为人口密度最高的国家之一,孟加拉国也深陷边缘城市化问题。与蒙古经济低迷不同,孟加拉近年来通过引进外资,成为世界上最重要的服装纺织品出口国之一,也成为本国最主要的出口商品,带动了大量就业,促进GDP的高速增长。经济自由化加上出口加工区的兴起都推动了达卡人口和边缘城区面积的急速扩张。目前,有超过1500万人生活在达卡325平方公里的范围内,人口密度高达每平方公里4.5万余人,是世界上最不适合居住的城市之一。
与此同时,房地产业在孟加拉国也逐渐兴起。土地的私有化使得地产商在细碎的土地上无限炒高价格,达到每平米上千万塔卡(1人民币兑换11塔卡)。据达卡大学的Salahuddin M.Aminuzzaman教授透露,孟加拉国议会当中近七成的议员都和房地产业相关,这种高度的利益相关性导致官方无力管制也不愿管制房地产的畸形发展,城市总体规划长期缺失。于是在边缘地区,许多老百姓被迫卖出自己的土地,地产商或个人可以随意建造大量质量低下的房屋,工业资本家大量修建厂房。这些非法私吞土地的有钱人又成了当地的政府官员,控制了边缘地区的土地。
孟加拉国达卡的城市边缘区。 图片来自citiestips
当地政府和地产业还组织了一个联盟来规范农业和土地使用,但它们其实没有能力来规划和治理,只是拥有庞大的权力架构,以至于中央政府都管不了他们,Salahuddin称之为“糟糕者的联盟”。这种无处不在的官商勾结,导致政府在土地规划、金融财务和资源管理能力上非常脆弱。中央机构之间的合作协调也非常糟糕,这使得那些非正规力量趁虚而入,得以利用议会民主制和对政党的影响,来扩大自己的权力范围。
这样的边缘城市化,必然导致一系列环境和社会的灾难性后果。大量的河流和湖泊被掩埋,降低了孟加拉国面对洪灾侵袭的抵抗力;许多楼房甚至是政府大楼修建不久便坍塌,每次造成数十人的死亡;交通管理也非常混乱,大量非法商店在高速公路上占道经营,从达卡市中心到边缘区驾车仅25公里,却需要花整整3个小时。
Salahuddin认为,我们必须意识到,除了规划的挑战外,边缘地区还面临治理的缺失。其实钱从来不缺,但是政策制定者不关心边缘城市化问题,在公共政策讨论中也受到漠视,扭转政府的发展思维相当困难。因此,对边缘城市化的分析,不能仅从规划的角度,还应从政治经济学角度进行分析。
(本文根据“亚洲地区的边缘城市化大会:新议题与实践”会议提供的速记整理)
责任编辑:冯婧澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 边缘城市化,亚洲,联合国,釜山,乌兰巴托,西咸,上海,胡志明,达卡

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