中国反腐败执法中的正式权力与非正式权力

李莉/清华大学政治系博士后 连大祥/美国德州大学圣安东尼奥分校商学院教授 吴一平/上海财经大学公共经济与管理学院副教授 赵阳/上海财经大学公共经济与管理学院博士生

2017-06-08 15:41 来源:澎湃新闻

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中纪委大楼。资料图
问题的提出

长期以来,腐败对经济发展的影响被各界人士所广泛关注。纵观世界,无论是发展中国家还是发达国家都存在腐败问题,因此打击腐败已经成为全球面临的共同任务。对政界人士来说,如何制订有效的反腐策略成为政府治理的核心问题。
已有的大量研究表明,腐败与政体和分权等因素有关,但这些研究缺乏对反腐败机构官员作用的探讨。为什么对反腐败机构官员的研究如此重要?众所周知,中国还处于由人治向法治的转型过程之中,很多政策和法律的执行依赖于执行机构官员的质量。通过观察现实,我们不难发现,很多耗费大量人力物力制订的好政策,最后没能发挥应有的作用,比如中国的产业政策。其中的重要原因之一是,负责执行这些政策和法律的官员出了问题,最终导致政策效率低下。
反腐败执法中也存在类似的问题。为保证反腐败机构官员能够认真履行职责,需要给予他们正确的激励。在中国,官员晋升或者官员手中的权力成为激励官员努力工作的重要因素之一,这一点已经被大量文献所证实。在这里,我们以世界上最大的发展中国家——中国作为观察对象,研究反腐败机构官员手中掌握的正式权力和非正式权力对地方反腐败成效的影响,希望从官员权力这一视角解释地区之间反腐败成效的差异以及如何激励反腐败机构官员。
中国反腐败执法中的正式权力和非正式权力
在转型国家中,中国由于政治经济体制的特殊性,在腐败研究方面受到更多的关注。虽然对中国腐败问题的研究很多,对腐败的定义却不曾统一过。除了沿用西方以“偏离(滥用)公共角色来获取私人利益”的概念之外,腐败还有更广泛的定义:更确切而言,在中国,腐败不只是一种犯罪,还被视作个人和政治生活方式上的败德和违法乱纪行为。一部由中纪委宣传教育室分发的手册将干部的广泛行为描述为腐败,但未给出明确定义:自私自利、拜金主义、享乐主义、官僚主义、贪污、受贿、寻租、追求特权、道德败坏、违反经济/商业法律及规章制度、无视反腐禁令、为小集体利益而牺牲大集体。在中国,我们可以将腐败分为两类:只受到纪律处分的是非典型性腐败,而典型性腐败往往涉及大额贪污受贿,要接受刑法处罚。
1978年之后的改革开放促进了市场经济的蓬勃发展,同时也滋生了大量腐败问题。不同时期的腐败有不同特点;与此同时,反腐败呈现运动式、周期性的特点,即突然发动,随即迅速结束。自2002年的十六大之后,中国共产党领导层开始谋求新的策略,转向以打造廉洁政府为目的的制度建设。人们期待,制度改革的推进最终将有效遏制腐败,进而为经济社会发展提供一个良好的治理环境。然而,反对者认为,由于执法资源不足和缺乏独立的执法机构,遏制腐败的目标无法实现。
在中国,多个部门负责反腐败执法,有些机构属于司法系统,有些则属于党委系统。具体来说,有“三驾马车”负责中国反腐败,包括党的纪检部门、政府的监察部门、检察院和法院。其中,纪委负责调查和处分有腐败行为的党员干部,监察部门监督政府官员的行政作为,检察院和法院的任务是依法惩罚犯罪分子。上述三类反腐败机构之间的任务分工并不明确,任何一类机构都没有权力领导反腐败执法,这在一定程度上降低了反腐败执法的成效。
党的纪律检查部门(纪委)对应于(中央、省、市、县)不同行政层级形成了一个相对独立的科层系统,同时各级纪委又隶属于同级党委。因此,纪委受到双重领导,这在一定程度上弱化了它的独立性。在这种双重领导结构下,本级纪委、上级纪委和地方党委之间形成一种三角关系,纪委的人事决策和财务预算通常由地方党委控制,而不是直接由上级纪委决定。这种三角关系导致纪委工作容易受到地方党委的干预,同时,各级纪委实际上无权监督同级党委成员。综上来看,在行使权力方面,纪委面临着相当大的局限性,这可以在一定程度上解释中国的反腐败执法何以难以发挥应有效果。
比如,省一级纪委接受中央纪委的工作指示,但同时其资源受到省一级党委的控制。为实施反腐,省一级纪委有赖于中央纪委授予的正式权力,同时需要考虑省一级党委授予的非正式权力。由于纪委官员难以有效使用正式权力去履行职责,非正式权力才凸显出其自身的价值。非正式权力通常的来源有两种:一部分以人际关系为基础;另一部分则产生于正式的工作关系,即共事关系。
我们猜想,对省纪委书记而言,与省委书记保持良好的关系有利于其开展反腐败执法;更重要的是,省纪委书记与省委书记之间的良好关系将提高前者的正式权力与非正式权力。比如,这种关系可能会影响省纪委书记被提名为省委副书记。因为在大多数情况下,地方纪委的人员由地方党委提名,而不是上级纪委。担任省委副书记之后,省纪委书记将成为省党委会成员,这在一定程度上会强化省纪委书记的非正式权力。
同时,省纪委书记与省委书记之间曾经的共事关系所形成的非正式权力也有利于纪委工作的开展。当省纪委书记与省委书记曾经共事,即使他未担任省委副书记,省纪委书记仍然可能会被赋予更大的非正式权力来调查腐败的地方官员。
从委托-代理的视角来看,省委书记在反腐执法中总是充当委托人,而省纪委书记在这一过程中充当代理人。考虑到上文提到的复杂双重结构,我们认为,反腐执法中的省委书记与省纪委书记之间存在一种委托-代理关系。同时,委托-代理关系与包括正式权力与非正式权力的复杂政治权力交织在一起(见表1)。在这里,正式权力意味着权力源自正式的权力等级架构(省纪委书记同时担任省委副书记);非正式权力指向从形形色色个人关系中形成的权力(比如,因省纪委书记曾经与省委书记共事而存在的一种同事关系)。
数据、研究设计及发现
本研究运用的数据覆盖了2000年至2012年间供职于中国30个省级单位的102位省纪委书记。这102位省级纪委书记的个人信息由作者自各年度《中国统计年鉴》、各省统计年鉴以及百度百科中整理而得,包括年龄、教育背景、至现任职务之前的工作经历,特别涉及该纪委书记是否与省委书记有过共事经历。我们的数据追踪到省纪委书记就任和/或离职的具体年月。省级单位经济发展数据源自各年度《中国统计年鉴》。
为观察省纪委书记正式和非正式权力的趋势,我们为每一省份绘制了2000年至2012年间当选为省委副书记的省纪委书记百分比,以及与省委书记共事的省纪委书记百分比。图1 显示,曾与省委书记共事的省纪委书记的百分比要高于当选为省委副书记的省纪委书记的百分比。各省之间平均而言,2000至2012年间,当选为省委副书记的省纪委书记的百分比和曾与省委书记共事的省纪委书记的百分比分别为55.88%和64.71%。
本研究采用固定效应模型、随机效应模型和混合最小二乘法模型,检验省纪委书记的正式与非正式权力对地方反腐成效的影响。
在有关中国腐败的研究文献中,普遍存在一个难以解决的问题:腐败程度或反腐败力度难以度量。现有文献通常采用基于人口或公职人员加权处理后的腐败案件数量作为腐败程度或反腐败力度的测量指标。众所周知,中国的正式制度建设还不完善,因此,已经发现的腐败案件和潜在的腐败案件之间是有差距的,如果年度之间打击腐败的力度保持不变,那么上述两种测量指标之间的差异不会影响到模型估计。但是,实际情况并不是这样,相隔一段时间之后,中央会对地方的腐败进行严厉打击,这在一定程度上影响了模型估计的有效性。
在本研究中,我们考虑了上述问题,采用了一种更为灵活的模型设定方法加以解决。在中国,腐败案件按严重程度可以从两个维度划分:大案(涉案金额10万元及以上)和要案(腐败官员级别为县处级及以上)。长期以来,大要案件一直被作为打击腐败的重要对象。结合目前可以搜集到的数据特点,我们采用县处级及以上腐败官员数量作为反腐败成效的度量指标;同时,考虑到每个省潜在的腐败程度不一样,我们用公职人员数量来代理潜在的腐败程度并在模型中加以控制。与之前的文献相比,这种方法可以在一定程度上解决腐败程度或反腐败力度难以度量的问题。
在模型设定中,我们控制了一系列潜在的影响因素,以克服由于遗漏变量所导致的内生性问题。具体来说,我们控制了省纪委书记的年龄、教育程度、工作年限、任期以及经济发展水平。固定效应模型估计结果显示,当纪委书记当选为省委副书记之后,该省查处的县处级及以上腐败官员数量显著提高10%左右。但是,控制了年份虚拟效应后,纪委书记的正式权力对官员查处数影响变得不显著了。进一步,我们检验了纪委书记的非正式权力对查处腐败官员的影响,发现当纪委书记和时任省委书记曾经有过共事经历时,该省被查处的官员数量显著提高大约15%。也就是说,在中国反腐败执法中,省纪委书记的非正式权力比正式权力对反腐败成效的影响更大
由于模型估计还可能存在一些内生性问题,比如当一些省市腐败问题比较突出时,中央政府可能为强化省纪委书记的权力,任命该纪委书记为省委副书记,或者安排与省委书记有共事经历的官员担任省纪委书记,促使省委书记和省纪委书记在反腐败斗争中相互配合工作,这样能够更好推动地区反腐败执法。为了克服这一问题,我们采用邻省纪委书记担任省委副书记的比例作为工具变量,用两阶段最小二乘法进行重新估计。在稳健性检验里,作者加入了省委书记的个体特征变量,如省委书记的年龄、教育水平、任期和工作经历。此外,我们还剔除了四个直辖市样本。
我们进一步建立了双重差分模型,检验2006年以后中央政府加强“空降”纪委书记这一外生冲击因素对地方腐败官员查处的影响。然而,模型检验并未发现中央空降纪委书记后,查处腐败官员数量会显著提高。这从侧面进一步表明,纪委书记掌握的非正式权力对反腐败成效具有更为重要的影响。
研究结论及展望
我们的研究显示,纪委书记掌握的权力对于查处腐败官员具有重要影响。
具体来说,我们用省委副书记的职位来衡量省纪委书记的正式权力,用省纪委书记曾经与省委书记的共事关系来衡量省纪委书记的非正式权力。一方面,省委副书记的职位本身对查处腐败官员有积极的影响;另一方面,如果省纪委书记曾经与省委书记共事过,他会被授予更大的权力调查腐败官员。在这里。我们强调了在中国复杂的委托代理关系背景下,反腐败官员掌握的正式和非正式权力对反腐败成效都具有重要影响。更为重要的是,在中国反腐败执法中,省纪委书记掌握的非正式权力比正式权力的影响更大。在中国的政治体制中,正式与非正式制度之间可能是互补或替代的。具体来说,当正式制度有效时,非正式制度发挥补充作用,但当正式制度无法效率时,非正式制度将替代正式制度
以上发现并不局限于中国的情况。在大多数发展中国家,非正式权力的影响往往胜过正式权力。不过,大多数对非正式权力的研究侧重于个人关系和网络。个人关系对缺乏完善的法治环境国家中的反腐败机构官员尤为重要。鉴于不同经济体中普遍存在的社会网络的重要性,本研究强调了职权和同事关系所产生的正式和非正式权力对反腐败成效的影响。
换句话说,要成功反腐败,高层在建设反腐败执行机构时,必须考虑到正式和非正式的权力的不同影响
(本文原题:“Enforcement and Political Power in Anti-corruption: Evidence from China”,作者按姓氏排名,原刊于《World Development》,2017年5月15日上线电子版,印刷版即出。原文是英文,由吴一平改写为中文;改写过程中略去参考文献和注释,并对正文有较多删节。数学模型等相关技术细节请参考原文。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 反腐败执法,正式权力,非正式权力

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