山西开展国家监察体制改革试点纪实:拿出高质量试点“样品”

中国纪检监察报

2017-06-08 15:00

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5月15日,山西运城市委常委、市纪委书记、市监委主任李曾贵(中)同执纪审查人员一起研究讨论留置案件。 沈红星 摄
3月30日,对于大多数人而言,只是一个普普通通的周四。但对于山西而言,却注定要在其改革发展史上留下浓墨重彩的一笔。
当天,随着太原市监察委员会挂牌组建,山西11个市、119个县(市、区)全部成立监察委员会,率先在全国完成省市县三级监察委员会转隶组建工作。
“深化监察体制改革、设立监察委员会,就是要整合分散的反腐败力量,扩大监察范围,实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖,这既是对党的监督的强化,也是对党的领导的实化。”山西省委书记、省人大常委会主任骆惠宁表示,山西将担当好中央赋予的这项重大改革使命,拿出高质量的试点“样品”,为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。
加强组织领导,形成改革合力
2月3日,春节假期后第一个工作日,古老的三晋大地依然弥漫着浓浓的年味,省委书记骆惠宁却已然忙碌起来。这一天,山西省委在晋城召开一场特殊的会议——市县监察体制改革试点工作推进会,吹响了农历新年深入推进监察体制改革试点工作的号角。
深化国家监察体制改革,坚持党的集中统一领导是根本保证。新年伊始的这场推进会,只是山西省委牢牢扛起主体责任、切实加强组织领导的一个缩影。
“省委对试点工作负总责,各级党委要真正担负起主体责任。”开展试点工作以来,骆惠宁一再强调,山西县以上党委书记要全力当好本级“施工队长”,而他的责任则是当好“山西施工队长”,根据中央方案精细施工,把工程高标准、高质量拿下来。
改革伊始,山西省委即成立深化监察体制改革试点工作小组,省委书记骆惠宁任组长,省委副书记黄晓薇任第一副组长,省委组织部、省纪委主要负责人,省人大党组副书记,省检察院检察长任副组长,领导小组下设办公室,成立综合组、法律组、组织组和市县指导组,有序推进各项工作。
随后,山西以中央方案为依据,经反复讨论研究,先后18易其稿,制定出台《山西省深化监察体制改革试点实施方案》,确立了转隶开局、平稳过渡、逐步深化、规范高效的思路,作出了第一步重点抓“转隶”、第二步重点抓“建制”的两步走安排。
每个重大改革事项都严格按程序进行,经省委常委会研究决定后施行——这是《实施方案》的明确要求。黄晓薇介绍,山西省委书记先后5次主持省委常委会、2次主持省委全委会进行研究,不断深化动员和作出改革部署;省改革试点工作小组先后5次召开会议,及时协调解决重要问题。
在担负总责的同时,山西省委坚持一级抓一级,一级带一级,推动全省形成党委牵头抓总、纪委主抓直管、各相关领导机关和相关部门协调配合的工作格局。
省纪委细致谋划、具体操作,先后19次召开专题会议研究改革工作,扎实做好改革试点方案的组织实施和具体落实。
省委政法委牵头建立支持配合改革试点工作联席会议制度,在省深化监察体制改革试点工作小组领导下开展工作,承担党委协调解决监察委员会与政法机关存在分歧的制度性、政策性问题的职责。
省检察院在积极做好职能与人员划拨工作的同时,根据省政府统一协调安排,将办公楼9至12层提供给省监委,解决了省监委办公地点紧缺的问题。
在省委领导下,山西市县两级党委也都成立了党委书记担任组长的改革试点工作小组,加强组织领导,周密安排部署。
晋中市委先后8次组织召开改革试点工作会议,传达上级精神,专题研究解决问题、部署工作。晋中市委书记胡玉亭表示,党委书记作为第一责任人,必须将改革试点工作牢牢抓在手中,履行好首责、主责、全责。
“山西发展相对滞后,但改革决不能落后。”骆惠宁表示,山西各级党委书记争当改革促进派和实干家,防止原则性领导,加强调研,破解难题,确保了党的领导坚强有力。
注重思想引导,凝聚改革共识
山西省太原市学府街96号,是山西省委党校所在地。正在攻读省委党校在职研究生学历的左权县委常委、县纪委书记、县监委主任李学文,每隔一段时间都会来这里一趟。但去年12月2日的那次,却非同寻常。
当天,山西省委在这里举办了为期两天的全省深化监察体制改革试点工作培训会,省市县三级党委书记、纪委书记、检察长共420人参加,省委书记作培训讲话。李学文直言,工作这么多年,他还是第一次参加如此高规格的会议。
“监察体制改革涉及面广、政策性强,只有凝聚起广泛的共识,才能确保平稳有序推进。”省委常委、省纪委书记任建华1月18日当选省监委主任。他介绍,这次培训会的目的,正是进一步统一思想、加强引导、解疑释惑,凝聚拥护改革、支持改革、投身改革的磅礴力量。
试点工作启动以来,这并不是山西第一次召开这样的会议。早在去年11月,山西省改革试点工作小组即召开省级涉改机构处以上干部及市县纪委书记、检察长视频会议,传达学习有关精神,听取意见建议。
撤销监察厅(局)、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局等部门,将相关职能整合至监察委员会,建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,是深化国家监察体制改革的目标。能否平稳有序做好转隶工作,特别是思想引导工作,关系改革的成败。
“转隶是‘过河’的桥和船,必须把桥搭好、把船造好。”任建华表示,山西把加强思想政治工作贯穿转隶始终,反复强调改革不是谁整合谁,而是监察机关、检察院涉改三部门共同转隶,要求涉改部门积极引导广大干部跳出思维定式,真正把思想认识统一到中央决策部署上来。
“思想工作很细致,做到了心坎里。”和顺县检察院转隶干部王文岗告诉记者,转隶过程中,仅县委书记就三次找他谈话,征求意见,开导思想。对只有在提拔正科级干部时才被县委书记请去谈过一次话的王文岗而言,“这简直就是破天荒的事情”。
除了打牢思想基础,山西还突出一个“实”字,努力做好转隶其他基础性工作。改革伊始,省纪委会同省委组织部、省检察院、省编办等单位,对全省范围涉改机构编制、干部人数等进行核实,对每名同志的年龄、身份、职务、职级、学历等3万余条信息进行汇总梳理,为转隶工作提供了有力支撑。
在省委政法委的统筹指导下,省检察院制定《全省检察机关人员转隶工作方案》,明确在同步推进司法体制改革中,不影响转隶人员薪酬待遇等政策的落实,进一步打消了转隶人员的思想顾虑。
“截至3月30日,山西检察系统反贪、反渎及职务犯罪预防三部门共划转编制2224个,实际转隶1884人,没有发生一例负面事件。”山西省纪委组织部副部长万勇表示,这为监察体制改革打下了坚实的组织人事基础。
强化调研督导,保证改革质量
3月8日,古城平遥,再过2天,这座历史文化古城就将迎来历史性一刻——挂牌成立监察委员会。当准备工作紧锣密鼓进行之时,任建华来到这里,对相关工作进行调研指导。
对平遥县委常委、县纪委书记、县监委主任齐宏亮而言,任建华的到来并没有让他感到意外。之前,在该县监察体制改革的关键环节、重要节点,上级纪委监委领导已经6次深入该县指导工作,有力促进了该县监察体制改革工作顺利开展。
“改革越往下走,问题就越复杂、越具体,改革是否成功,实践中的问题探索和解决得怎么样,很大程度上取决于县一级。”3月7日到11日一直在市县调研的任建华表示,山西始终注重对市县改革的统筹指导,确保各项改革不折不扣落到实处。
去年12月,在省级改革全力推进的同时,山西即确定“省级先行,市县压茬推进”的思路,着眼市县改革提前谋划,组成3个调研组,利用半个月时间,分赴全省11个市22个县(市、区),开展了2轮调研指导工作。
“调研中共开展个别谈话700余人次,这一数字占到全省市县两级检察机关涉改人员的29.51%;召开集中座谈33次,调阅了大量工作资料。”万勇介绍,“这2轮调研基本摸清了全省11个市深化改革的基本情况,列出4个方面10大项具体问题,并一一指导推动解决。”
在这次调研的基础上,山西形成《关于市县深化监察体制改革试点工作的指导意见》,根据各市人代会召开时间的实际,明确4个市采取“先县后市”、7个市采取“先市后县”的办法进行,明确市一级试点方案报省里审批,县一级试点方案报省里审核,为改革全面铺开提供了遵循。
根据既保进度、又保质量,成熟一家、挂牌一家的目标,山西省纪委监委还建立班子成员联系指导市县改革试点工作制度,深入市县调研督导,对转隶过程中市县监委内设机构设置、谈话室设置、节俭办事等提出明确要求,对建制工作作出具体安排。
经过一段时间的努力,以省市县三级监察委员会正式挂牌运行为标志,山西改革试点工作迈出坚实的一步,整体转入抓全面建制、抓规范运行、抓总体实现改革试点目标的新阶段。
“这一阶段任务更重、要求更严、工作更细、标准更高,也是真正检验改革成效的阶段。”骆惠宁表示,监察体制改革远不是简单组建机构,而是要探索一种全新的体制和路径,“山西将继续发扬改革精神,积极探索实践,确保把制度优势转化为治理效能。” 
做好深度融合大文章
4月14日20时许,在公布对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海采取留置措施24小时后,山西省纪委监委网站又公布了运城市监察委员会对运城市林业局调研员张驰、运城市水务局防汛抗旱指挥部办公室主任卫典臣采取留置措施的消息。
在这两起留置案件调查期间,运城市委及时听取案件进展情况汇报,研究案情、分析难点、提出对策,并责成专人就办案安全、审查措施使用等进行实地督导。
这是山西各级党委在监察委员会组建完成后,将纪检监察工作牢牢抓在手里的一个体现。山西省委书记、省人大常委会主任骆惠宁表示,山西将旗帜鲜明坚持党的领导,通过深化监察体制改革,整合力量,收指成拳,形成合力,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,加快构建良好政治生态。
进一家门、成一家人、说一家话、干一家事
山西省监察委员会挂牌成立后,省委常委、省纪委书记、省监委主任任建华便给自己定下了一个特殊“规矩”:每到午饭时间,就在机关食堂专门寻找检察院转隶干部吃饭聊天。他想着趁中午这点间隙,多了解下转隶干部的思想动态,指导他们尽快进入工作角色。
“完成转隶组建,仅仅是改革试点迈出了第一步,站稳了第一个台阶,形成工作合力还有很长的路要走。”任建华表示,他们着眼于“收指成拳、聚同化异”,在主动融合、全面融合上下功夫,加强与转隶干部的谈心,“只是自己分内的一件小事”。
围绕“机构与职能相协调”的原则,山西省纪委、监委增设两个纪检监察室,暂时负责调查贪污贿赂和失职渎职等问题;省检察院职务犯罪预防处纳入省纪委、监委宣传部,成立预防处;反贪局侦查指挥中心办公室纳入案件监督管理室,成立案件信息处。
在此基础上,省纪委、监委根据“人员安排即实现初步融合”的目标,综合考虑干部的年龄结构、专业背景等因素,按照人岗相适、因事择人、结构搭配等原则,对省检察院转隶干部与纪委干部作出了整合安排。
“目前,省检察院转隶62人中,除1人任省监委委员外,49人安排在监督一线部门,12人安排在综合部门,纪委干部同步调整24人。”山西省纪委组织部副部长万勇表示,不论是纪委干部还是检察院转隶干部都是监委的“新兵”,“我们坚持对两方面人员同等对待、同等关爱,不断强化‘进一家门、成一家人、说一家话、干一家事’的意识。”
1月19日,就在挂牌成立当天,山西省监委先后召开第一次干部大会和领导班子第一次会议。下午,组织全体干部进行了第一次政治学习,集中观看了专题片《打铁还需自身硬》。
深化国家监察体制改革,整合反腐败力量,不仅是面上机构、人员的整合,更在于执纪与执法的统一。山西省纪委、监委立足实现监督执纪问责和监督调查处置的有机融合,着力抓好党章党规党纪、宪法法律法规多层次、全方位的学习,推动形成执纪执法既分离又衔接、监督监察既独立又统一的全新理念。
“今年的培训计划是往年的2倍多,仅省级层面就计划培训近3000人次。”万勇介绍,春节后上班第一天,他们便组织全体干部进行了一次集体学习。
“检察工作业务性强,以前从事反贪,核心就是发现线索、固定证据、强化审讯,以尽快突破案件;而现在则要更多从政治上考虑工作,把握‘树木’与‘森林’的关系,把纪律挺在前面。”省检察院转隶干部王芳表示,系列培训非常必要,为转隶干部主动履职、正确履职、充分履职打下了基础。
把“建章立制”贯穿改革全过程
近段时间以来,山西省纪委、监委第十纪检监察室的同志,一直忙得不可开交。备受瞩目的郭海案,正在他们的负责下全力突破。尽管是省监委“第一案”,但由于配套制度的指引,相关工作有条不紊,监委12项调查措施中已有9项依照程序使用,案件审查也取得了重大突破。
开展试点以来,山西始终把“建章立制”贯穿改革全过程,基本建立起以山西省纪委监委机关执纪监督监察工作试行办法、审查措施使用规范、执纪监督监察工作流程图、执纪监督监察常用文书等为内容的“4个一”工作制度。正是这套制度体系,为郭海案审查工作提供了基本遵循。
“‘4个一’制度在把准吃透《监督执纪工作规则》精神的基础上,对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理及监督管理等关键环节及工作流程进行了梳理细化,对监委12项调查措施的使用和55种常用文书进行了规范。”任建华介绍,这基本解决了纪委监委合署办公后的纪法衔接问题,为监委履行监督调查处置职责打下了制度基础。
据介绍,全省各级监委成立以来,共处置问题线索6535件,立案2156件,结案1905件,处分1887人,组织处理1191人,移送司法机关5人。其中,省监委共处置问题线索68件,立案19件,结案12件,处分9人,组织处理41人。
“建章立制”过程中,山西根据中央改革试点要求,就留置措施的审批权限、工作流程和方式方法,进行了重点探索。
遵循慎用、少用、短用的原则,《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》在第八章对留置的适用对象和使用条件、留置场所和时限、审批权限和程序、留置场所的安全保障、被留置人合法权益保护等作了系统规范。
根据规定,省监委确需采取留置措施的,应提交省监委执纪审查专题会议研究决定,并由案件监督管理室报中央纪委备案;使用留置措施,应当在指定的专门场所实施,提前做出安全预案,与被留置人谈话、讯问,应在专门谈话室进行;使用留置措施时间不得超过90日,特殊情况下经批准可延长一次,时间不得超过90日。
依纪依法、保障权利,是山西探索使用留置措施的基本原则。山西省纪委、监委第十纪检监察室有关负责人说,在郭海案中,他们严格维护被留置人的人身权、财产权和申辩权等合法权益,专门为郭海制定了合理的日常起居计划,严格按计划进行调查和讯问,充分保障了郭海的饮食和必需的休息时间。
除了探索留置措施,山西各级监委还坚持应试全试,全面行使全国人大授权的12项调查措施,包括谈话5652人次,讯问114人次,询问2358人次,查询1697人次,冻结5人次,调取1329人次,查封2人次,扣押46人次,搜查10人次,勘验检查2人次,鉴定18人次,留置9人次。
在构建监察业务内部运行机制的同时,山西还把加强监委内部监督制约摆在突出位置来抓,探索执纪监督和执纪审查部门分设,建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。
“改革后,省纪委、监委共设10个纪检监察室,其中1至8室为执纪监督部门,9至10室为执纪审查部门。”山西省纪委案件监督管理室副主任贺志刚表示,执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督;执纪审查室没有固定联系地区,根据“一次一授权”,负责初步核实和立案审查。
打通监察与司法衔接的通道
自从郭海被立案审查后,一些听到风声的重要涉案人便“失联”了。然而,审查组的同志并没有手足无措。经严格审批,他们通过省纪委案件监督管理室向公安机关发出协助查找的通知,在公安机关的配合下,一些涉案人已经到案接受调查。
公安机关在监委查办职务犯罪案件中承担着大量的协助配合任务,查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及采取技术调查、限制出境等工作,都需要公安机关支持配合或具体执行。山西省纪委、监委第十纪检监察室有关负责人告诉记者,山西已经出台相关规定,明确了公安机关支持配合监委工作的相关事宜,这为查处郭海一案提供了高效率、高质量的保障。
“探索建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制,是中央交给改革试点地区的重要任务。”山西省委副书记、省委政法委书记黄晓薇表示,山西省委将构建“法”与“法”协调衔接机制作为改革任务落地的关键环节来抓,由省委政法委成立“工作专班”,统筹法、检、公、司各部门,经过大量调研、论证,紧密对接省监委出台的“4个一”制度体系,形成了省委政法委“工作意见”为统领,法、检、公、司“衔接办法”为主体,共10个试行文件组成的“1+4”制度体系。
实现查办职务犯罪案件的顺畅高效有序衔接,是这一制度体系的关键一环。根据规定,山西各级监委对职务犯罪案件调查终结移送后,由各级检察机关案管中心受理分流案件,侦监部门审查决定是否采取强制措施,公诉部门审查起诉和提起公诉。
“对监委移送的案件,如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的,可以退回监委补充调查,并拥有决定不起诉的权力。”山西省检察院有关负责人表示,在查办职务犯罪案件中,监委与检察机关是互相配合、互相制约的关系,“监委对检察机关的不起诉决定,也有相关的复议程序。”
审判是办理职务犯罪案件的最后一环,案件事实是否清楚、证据是否扎实确凿,最终要接受法庭的检验。山西省委政法委指导省高院专门制定《职务犯罪案件证据收集指引(试行)》,规范了每一类证据收集、固定、运用、保存的方式和标准,并对非法证据庭前会议排除、留置期限折抵刑期等问题进行了明确。
“监委一些干部特别是长期从事纪检工作的干部,对职务犯罪案件调查取证的方向和标准把握不够,而以审判为中心的刑事诉讼制度改革启动以来,刑事案件的证据标准却更加严格。”山西省纪委案件审理室主任杨宏表示,省高院出台的这一制度非常及时,为监委调查取证和检察机关审查证据提供了指引。
除了上述规定,山西省司法厅还制定出台《司法行政机关支持配合监察委员会查办案件工作办法(试行)》,对司法鉴定、调查询(讯)问在押罪犯等问题作出了明确。
“集中统一、权威高效,是检验改革试点工作是否成功的主要标志。”黄晓薇表示,“1+4”制度体系紧紧围绕这一本质要求,体现了党对反腐败工作的集中统一领导,体现了政法机关与监委在职务犯罪案件查办工作中的顺畅、高效、有序衔接,体现了查办职务犯罪案件政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
目前,山西省正在对建立监察官制度进行探索。
(原题为《山西开展国家监察体制改革试点工作纪实》)
责任编辑:蒋晨锐澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 监察改革

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