“难民城市”能成为接收国的经济特区吗

1980年，中国深圳是铁路线上的一个经停站，人口仅3万。40年后，深圳人口已达1200万。

何以有如此飞速的增长？当时，中国政府宣布在深圳建立“经济特区”，政策上享有比其他地区更自由的税收和经商模式。同时，深圳在地理上又与金融中心香港毗邻，这些优势最终使它变身为全球经济的发电站。

现在，有声音提出，经济特区的模式能用以解决世界上的难民危机。这一想法来自卡索米勒（Michael R. Castle Miller），他曾经在世界银行担任咨询师，已在十几个国家发展了经济特区。他给自己的提议命名为“难民城市”（Refugee Cities），考虑是否能用一种经济学的基本原理来解决历次难民潮引发的政治困境。放眼望去，叙利亚人民争先恐后挤上开往地中海的船只，中美洲人民冒险挺进险恶的沙漠区试图由此穿越国界线，绝望的难民群和由此引发的政治问题亟须解决。

卡索米勒的提议认为难民问题的症结——在他看来，也是目前唯一的症结——在于难民多半都有工作能力，不管技能是高是低；然而难民来到接收国后，生活有各种不确定性，难民无法稳定下来，使得他们找不到一份像样的工作。比如，申请不到工作许可证逼得难民转投非正规行业以求谋生，教育系统的学历不互认导致博士毕业的难民只能开出租车，凡此种种，难民危机已经制造了劳动力不均衡。

但是，假如国家政府在勾画难民城市的方案上，考虑应用经济特区模式和一系列法制措施，使得该国企业既有经济上的动力又有社会责任上的考量，开放岗位招募难民，那么难民就能开始合法地为这些企业工作。之后，待到饥荒、内战、或动乱平息的时候，大部分难民重返家园，如此难民就业既繁荣了接收国的经济活动，又使接收国免于永久安置难民的苦恼。

为此，Citiscope采访了卡索米勒，就“难民城市”提议请卡索米勒具体聊聊他的想法。

问：为什么“经济特区”模型能用来解决世界移民危机？

答：其实，“经济特区”并不是最好的解决方案。在我看来，理想的情况应当是，有更多的国家欢迎难民参与到该国正规的经济活动中。然而，黯淡的现实告诉我们，对绝大部分难民来说，基本不可能实现。只有不到百分之一的难民在中转国重新安定了下来，而那些为躲避冲突逃入邻国的难民通常被限制在某块营区，待在那里无法进入正规劳动市场，不能合法工作，也不能合法地做生意，在极少数情况下有例外。

这样一来，我们能为难民做些什么呢？从一个方面来看，联合国以及其他一些为难民权益倡议的组织，都在敦促接收国能接纳更多的难民参与到该国的经济活动中。这当然很好——我们应当持续发声，继续这么做。但是另一方面，这么做并不能达到目的，特别是在当下的政治环境中。那么，我们还能做些什么呢？

这样想来，退而求其次的解决办法是建立起一个工作项目，专门给难民工作机会。比起开放给难民在接受国的任意地方都能工作，这样的工作项目在政治上更容易被接受。对于那些需要安置难民的西方国家，或者是对那些第一庇护所的国家，诸如约旦、黎巴嫩、埃及等，都是如此。大部分经济学家也都认同，让难民工作能给那些国家带来最佳利益。

这也是一个政治上可解的方法，特别是假如建立难民城市的地区尚未有经济活动发生，或者仅有极少的经济活动。这样的话，就能驳回所谓难民“偷走”某国国民工作机会的言论。可以先去找一块空地，目前尚未开发，没有什么经济活动，然后在上面建起一个难民城市，随后就会吸引到一系列投资项目，开始创造工作机会。接着就能让大家看到，难民并没有偷走工作，正是他们带来了这些工作。而且，难民不仅仅为难民自己带来了工作，同时还给该国国民带来了工作机会。接下来，理所当然地，这些难民就会开始自己做生意，雇佣其他难民，甚至接收国的国民。

问：这个想法如何得以具体实施呢？难民城市会不会最终沦为一个大型的临时营地，类似在肯尼亚达达阿布（Dadaab）的难民营？

答：你可以把达达阿布或者缅泰边境的湄索（Mae Sot）称之为难民城市，但我不建议同我提议的概念联系起来，因为你说的这两个地方现在一团糟。部分原因是难民在这两个国家不被纳入正规经济，所以从事的大部分经济活动都是不合法的。难民得不到执照，因此无法从正规途径获取资金。他们只能去借高利贷，或者转卖援助物资。

这些都是人们不得已而之，为自己当下处境做出的应对。任何时候，人们都会为了解决自己的问题，自发提出应对方法，这都是富有创造力的做法。而且，通常这些想法都很好。所以，我们想做的事情，就是创造一个平台，可以让这些想法好的、有建设性的、有创造力的活动，得以更好地进行。换句话说，让这些活动不被逼入黑市这样不规范的渠道，而是在正规经济体系里得以繁荣发展——使得人们能合法地做生意，合法地进入生产领域，合法地雇佣打工者。

问：你是否在设想建立一个新城镇，类似一个计划社区，但是人员上由难民构成？

答：一种模式是建立起一个能“快速启动”的难民城市。我们的设想是一个像城市的难民营地，希望找个规划建筑公司做一个总体规划，把该区域划分成若干小块。他们有一些基础设施，有一个初始道路布局，有一些基本的设施如供水、公共卫生，这会比大部分难民营要好得多。然后，提供一些模块化的房屋，可以简便快速地组装，并依据规划灵活选址搭建。同时，还要建设一些设施为企业的运营提供便利。

这种办法很迅速，因为能很快提供给一群难民。然后就能组建起基本的机构组织，这些机构扮演类似政府的角色，负责管理和提供服务。到现在，我们已经有了开发者、服务者和安保人员。

问：是不是意味着不会使用市政设施，比如当地的市政废水公司。而是试图让第三方合同工来做这些事情？

答：我刚刚说的，是一种“快速启动”的项目模式。其实，还有一种“最佳实践”的版本，有点像现在成型的经济特区。在特区里，我们会做更多的规划，首先会研究把一个难民城市建在哪里，会带来最好的机会。具体来说，是看哪里能给接收国带来最有效的经济影响，哪里能吸引到最多的投资来做生意从而创造就业机会。

然后，我们会同政府达成一份特许协议，基本上就是让政府以出售或租赁的形式把土地给到开发公司——或许签一个长期租赁协议，比如长期租赁40年。随后，开发商就有权将资产和土地继续租赁出去，给企业做生意或给居民搭房子，由此开始收回初期开发成本。

问：但是，那些难民到来时，一无所有，只有身上的一些衣服。你如何指望他们能够租得起活动房屋，哪怕所需租金很少？

答：还是需要有这么一个救济的角色，来自政府，来自捐助组织比如联合国，来分配救济资金，但是模式会很不一样。在这个模式里，难民是有可能最终达到自给自足的。会有最初的资金，来帮助付不起房租的难民付房租，帮助付不起水电费的难民付水电费。还会给他们送食物、送衣服。还可以提供免费的牙科检查，和现在难民营的做法没啥两样。不同的是，在我们的模式里，首先有了基础设施，可以让救济的效率大大增加——比如，供水和卫生设施。现在的难民营里采用的临时措施，救助成本远比我们的模式来得昂贵。

此外，我们的模式能让难民有机会实现自给自足，慢慢地他们能挣更多的钱，甚至开始自己付房租。这样，开发商就不会只是收到人道机构给予的非直接补贴，而是最终可以直接向城中居民收取租金获得收益。

此外，难民城市建立之初，开发商的收益不只是来自于城中居民和救援机构，还有那些租借房产的企业机构。事实上，这应该是大部分收益的来源。需要为难民城市做市场宣传，特别是在早期，吸引到核心租户。大型的核心租户企业要有极高的企业社会责任担当，愿意落户难民城市，创造大批就业机会。

问：这些劳动力可能时薪低也没什么技能，什么样的企业能够受益于雇佣这些劳动力？

答：首先，难民有别于大部分移民的特点之一，是很多难民都有很高的技能。当一地发生冲突时，该地高技能和低技能的人，都大量外逃。所以，难民城市中很可能已经有许多高技能的劳动者，可以随时被雇佣。

即使没有高技能劳动者，或者我们吸引不到需要高技能的企业，面向低技能劳动者的市场仍然潜力巨大。在北非和中东这些地方，都在从欧洲等地进口建筑材料。服装制造业也是一个典型的需要大量低技能劳动者的行业。

在这个问题上，我们确实需要进行可行性分析，因为要回答你的问题需要考虑具体语境。在当地的劳动力市场上，难民和接收国国民的劳动力情况分别是什么样的？他们的劳动力技能在什么水平，他们在过去从事了什么样的工作？地理位置上，离港口有多近，离主要消费市场（如欧洲）有多远？

问：你是否期望将难民城市建在边界线附近，正如深圳特区紧邻香港一样呢？

答：当我们讨论一个难民城市最好的机会在哪里，这和讨论经济特区是一样的：总是以附近有经济活动且尽可能靠近为佳。经济活动越多，机会越好。另一要素是附近有基础设施，特别是主要口岸、海港、大型机场和其他交通网络。这些要素并非就决定一个难民城市是否成功，但绝对有帮助。

问：你是否担心，在规划一个难民城市时要考虑到持久性，反而会在初期降低城市的生活质量？

答：在中东和北非的许多地方，他们需要新的城市，需要新的城市空间。所以最糟糕的情况，就是难民城市建好了，大量资金涌入投资于基础设施和建筑大楼，冲突结束后大量难民迁回了自己的国家。在这种情况下，这个城市现在有了一大批高质量的基础设施和建筑大楼，不花一分钱，或者取决于城市同开发商之间如何协商。所以，最差的情况是，这个地方有了一个新城市。

（本文编译自citiscope）