墨西哥信息权法中的最大限度公开原则:以圣费尔南多惨案为例

谭道明/中国社会科学院拉丁美洲研究所助理研究员

2017-06-27 12:22 来源:澎湃新闻

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2010年8月,墨西哥东北部边境地区的塔毛利帕斯州圣费尔南多市,墨西哥毒贩血腥大屠杀,72名来自中美洲地区的非法移民遭处决。图为8月25日拍摄的发现遇难者的塔毛利帕斯州圣费尔南多城中的农场。新华网 资料图
2010年8月,墨西哥东北部边境地区的塔毛利帕斯州圣费尔南多市发生了一起针对非法移民的严重暴力事件,72名主要来自中美洲地区的非法移民被贩毒组织武装分子屠杀。
自2006年墨西哥联邦政府发动打击贩毒战争以来,与贩毒组织有关的严重暴力犯罪事件频繁发生,震惊国际社会。据联合国人权事务高级专员办事处统计,自2006年12月至2015年8月,墨西哥境内共有15万1233人因此被害,包括数千名穿越墨西哥前往美国的非法移民。更令墨西哥国际形象蒙羞的是,墨西哥联邦、州和市的某些政府机构,特别是一些军警部门和人员,涉嫌纵容、参与或实施了针对普通民众的强迫失踪、酷刑和法外处决等暴力行为。这是对墨西哥宪法所规定的人权保障的公然侵犯和严重违反。
墨西哥宪法制定于1917年,今年恰好是一百周年。它是1910年墨西哥革命的最重要成果,历经革命胜利初期的政治斗争、革命制度党71年的长期执政以及2000年以来的民主化进程,其间多次修改而不废,具有顽强的生命力。这在拉美地区乃至世界范围内都是不多见的。尤其重要的是,这部宪法的第一编第一章规定了较为全面的人权保障。第一条明确要求:墨西哥“所有机构在其权限范围内有义务以普遍、独立、不可分割和进步为原则,推动、尊重、保护和保障人权”,“国家必须根据法律的规定防止、调查、制裁和赔偿侵犯人权的行为”。然而,百年宪法的庄严承诺与该国的人权状况存在很大反差。这或许是后发国家面临的普遍困境,墨西哥未能例外。
圣费尔南多惨案的受害者家属呼吁墨西哥各级政府彻查这一严重暴力事件,依法严惩肇事者、追究政府相关人员责任,要求有关责任方承担赔偿责任。然而,官方的调查进展缓慢,甚至陷入长期停滞。在此情况下,墨西哥人权组织和受害者遗属选择通过宪法赋予所有“人”(不限于本国公民)的信息获取权,特别是联邦信息权法第14条有关“人权解密”的条款,要求获取圣费尔南多惨案的初步调查材料(averiguación previa)。
墨西哥联邦信息权法制定于2002年,被誉为是2000年墨西哥民主化以来透明政府建设的一个里程碑,在全球信息自由法大家庭中处于领先地位。尽管耗时数载、颇费周折,但通过推动圣费尔南多惨案的信息公开,帮助受害者遗属获知真相、追求正义,处于休眠中的“人权解密”条款得以激活。这为类似人权案件的解决提供了良好范例,推动了墨西哥信息权法的改革完善,对世界其他国家的透明政府建设和人权保障也不无启发意义。
一、圣费尔南多惨案信息公开案
2010年8月24日晚,墨西哥军方在与一伙武装分子短暂交火后,在圣费尔南多市一处农场内发现了72具(58男、14女)被遗弃的尸体。经初步调查,大多数遇害者是来自洪都拉斯、萨尔瓦多、危地马拉等中美洲地区的非法移民,在美墨边境被贩毒组织“塞塔”(Los Zetas)武装人员绑架并杀害。数月后的2011年4月,当局又在该市的47处乱葬坑中发现了另外193具尸体。
惨案发生后,墨美两国媒体披露:墨西哥移民当局和地方警察在针对非法移民的勒索、绑架、贩卖和杀戮等暴力事件上长期不作为;包括塔毛利帕斯州连续三任州长在内的州级官员涉嫌与贩毒集团有牵连;该市一些警察涉嫌与塞塔组织深度勾结,为后者的非法活动提供情报和掩护。警方不久抓捕了9名塞塔分子和17名地方警察。然而,受害者遗属和社会公众很快遭遇墨西哥各级政府的“官僚主义噩梦”:10名警察很快被释放,9名毒贩和剩余7名警察则被长期羁押,迟迟未被司法审判。出于维护国家形象和保护当地旅游业的考虑,官方事实上停止了对该案的调查,试图淡化该惨案的影响,撇清各级公职人员在其中的作用和国家应承担的责任。
为捍卫公众的真相权,人权组织“第十九条”于2011年12月根据墨西哥宪法和联邦信息权法的相关规定,向墨西哥共和国总检察长提出信息公开申请,要求获取与圣费尔南多惨案有关的初步调查材料。2013年4月,墨西哥争取正义基金会提出了相同的申请。鉴于这两宗信息公开案件均与圣费尔南多惨案有关,且整个案情相似,本文予以合并考察。
早在1977年,墨西哥宪法就将信息权从表达自由中分立出来,确认为宪法上的一项基本权利。联邦信息权法第14条规定,“初步调查材料”被视为机密信息,不得公开。然而,该条后半部分又特别规定:对于构成严重侵犯人权或危害人类罪的案件,调查中的信息不得保密。正是这一被称作“人权解密”的条款,为公众提供了以信息权捍卫人权的法律渠道。
然而,墨西哥总检察长拒绝了上述两个人权组织的信息公开申请。除了联邦信息权法第14条前半部分规定外,总检察长还援引联邦刑事诉讼法典第16条。该条规定,刑事调查的所有材料都必须严格保密,只有一个例外:定罪但免于刑事处罚的案件在经过追诉期后可以公开。总检察长认为,圣费尔南多惨案既不属于定罪但免于刑事处罚案件,又没有任何一个适格主体宣布其构成严重侵犯人权,因而该案的初步调查材料不应公开。在此期间,应受害者遗属申请,墨西哥全国人权委员会发布了有关圣费尔南多惨案的调查报告,但拒绝认定该案构成严重侵犯人权。
依据联邦信息权法第49、50条的规定,第十九条和墨西哥争取正义基金会分别向联邦信息权保障机构——联邦公共信息获取委员会——提出申诉。不料,在两个申诉中,联邦公共信息获取委员会的五名信息专员均以3:2多数作出决定:该委员会不是认定圣费尔南多惨案是否构成严重侵犯人权事件的适格主体,它没有职责、能力、专长、知识或人员去调查和判断是否存在严重侵犯人权或危害人类罪。
信息公开申请接连被拒后,第十九条和墨西哥争取正义基金会依法分别以共和国总检察长和联邦公共信息获取委员会为被告,向位于联邦区墨西哥城的墨西哥第六和第八地区行政法院提起行政诉讼。2014年3月13日和4月11日,两个行政法院的判决均支持了人权组织的诉求。法院认为,联邦公共信息获取委员会实施“人权解密”条款责无旁贷,它在联邦行政分支之内拥有联邦信息权法第14条含义的解释权。该委员会具有法定职责通过“表面证据”(prima facie)判断具体个案是否构成严重人权侵犯,而不应当、亦不需要等待其他主体的认定。法院指出,联邦公共信息获取委员会在圣费尔南多惨案信息公开案上的两个决定,已经侵犯了公众和受害者遗属获取公共信息的权利。
2014年8月,在圣费尔南多惨案发生整整四年后,由五名新信息专员组成的联邦公共信息获取委员会最终决定服从联邦地区行政法院的判决。在联邦公共信息获取委员会的命令下,墨西哥共和国总检察长于同年12月首次公开了国家公职人员涉嫌参与圣费尔南多惨案的初步调查材料。联邦公共信息获取委员会首次确认,穿越墨西哥圣费尔南多市的中美洲等地非法移民所遭遇的屠杀行为存在“国家的重要参与”,构成严重侵犯人权。并且,该委员会有权力、也有能力在个案中独立作出是否构成严重侵犯人权的判断,无须依赖任何外部机构的认定。这一立场无疑是对联邦公共信息获取委员会此前决定的重大反转。
围绕圣费尔南多惨案的信息公开案件主要有两个争议焦点:其一,该惨案是否构成严重侵犯人权?其二,联邦公共信息获取委员会是否有权力和能力判断该事件是否构成严重侵犯人权?实际上,这两个争议焦点都与如何理解墨西哥信息权立法中最重要的一项基本原则即最大限度公开原则有关。
二、公共信息的最大限度公开原则
墨西哥的信息权立法采取的是自上而下的立法路径,与我国政府信息公开立法先地方后中央的方式正好相反。信息权最先确认于宪法,然后体现于联邦层面的法律、行政法规,最后才要求制定适合本地区实际情况的各州信息权法和自治市法规。在此过程中,最大限度公开原则成为统领整个信息公开法律体系的最重要原则。它不仅是信息权法的法律原则,现在也已成为宪法性原则。墨西哥宪法第6条规定:“信息依法仅因公共利益或国家安全而被暂时保密。解释本权利时,最大限度公开原则应当优先”。
从全国性一般法到联邦和各州的信息权法,墨西哥信息权立法处处体现着最大限度公开的原则。
首先,信息获取权的申请主体和义务主体均十分广泛。在墨西哥,公共信息被认为属于人民所有,各级公共机构不过是暂时替人民保管信息而已。因而,所有的“人”——无须是墨西哥公民且可以使用化名——都可以向公共机构申请获取政府信息。只要其留下真实联系方式并准确描述所申请的信息即可。
我国的政府信息公开申请者需要证明所申请的信息与自身生产、生活、科研等特殊需要有关(正在向公众征求意见的我国《政府信息公开条例 (修订草案征求意见稿)》已删去相关要求——编注),墨西哥信息权法则不然,明确禁止考虑申请人的动机或目的。与此同时,信息公开义务主体的范围非常宽泛,包括联邦、州和自治市三级所有获取和使用公共资源或行使公共职能的机构。仅在联邦层面,就不仅包括通常所说的联邦公共行政部门,如联邦行政机构和公共管理部门,还包括其他各类公共机构,如联邦立法部门、司法部门、联邦行政法院,全国人权委员会等宪法性独立机构,以及其他行使公共职能或接受公共资源的联邦机构。全国性政党和全国性政治组织提交给联邦选举委员会的报告,政党和团体公共资金审查委员会作出的审计和审核报告,也必须在完成审查程序后公之于众。
必须指出,信息权法区别对待了联邦三权的信息公开义务。与立法、司法及其他联邦机构相比,联邦公共行政部门在信息公开方面承担着更严格、广泛的公开义务。
其次,公共信息的最大限度公开是原则,保密是例外。在墨西哥,信息权不是一项绝对的权利。最大限度公开也不等于完全公开。但是,每一项保密事项都必须确保具有真正例外的性质。要由法律明确规定,通过了基于比例原则的损害测试和公共利益测试:具有合法目的、必要且严格合乎比例。事实上,信息公开的每一项例外都经过了立法者基于比例原则的测试。但是,这一测试并未完结,还必须贯穿于整个信息公开实践之中。
保密例外主要体现在墨西哥信息权法的以下几个方面。其一,保密都是暂时的、有期限的。那些需要保密的信息不过是暂时保密,联邦信息权法规定最长不得超过12年,新的全国信息权法将保密期限缩短为5年。如果暂时保密的期限届满,或者保密事由不复存在,该信息应当公之于众,只保护其中与个人数据有关的非公共信息。保密期届满后可以再延长一次,但这种情形极为罕见,必须具有法律依据,通过损害测试,且经过信息权保障机构的批准。其二,保密都是法定的、明确列举的。保密的事项必须由在先的法律明确规定,既可以是信息权法规定,也可以由其他法律如国家安全法规定。与其他国家一样,墨西哥的全国(包括联邦)信息权法也采用了明确列举保密事项的立法技术。譬如,下列信息必须保密:危及国家安全、公共安全或国防的;影响对外关系的;损害国家金融或经济稳定的;威胁个人生命、健康或安全的;妨碍预防犯罪或检控犯罪的。
联邦信息权法第14条则规定,在严重侵犯人权和危害人类罪的案件中,初步调查信息不再保密,信息公开和获取处于绝对的优先地位。然而,正如本案所显示的,几乎每一项例外规定本身都存在模糊宽泛的空间,导致最大限度公开原则在实践中往往遭到逆转:不是公开优先,而是保密优先。这就需要相关主体——信息权保障机构,特别是联邦公共信息获取委员会(2015年全国信息权法通过后改称“全国公共信息获取委员会”)——在个案判断中严格遵循比例原则进行法益权衡,压缩公权力主体的过度裁量权,以最大限度公开原则为最终归宿。
第三,墨西哥信息权法要求各级政府设立独立的信息权保障机构。其中最有影响力的,首推专门负责推动联邦行政部门信息公开事务和监督其他信息权保障机构的联邦(全国)公共信息获取委员会。它是独立、专业、公正和具有合议性质的机构。委员会由五名信息专员组成,信息专员任期七年,不得连任。联邦信息权法原本规定信息专员由总统提名,参议院投票通过。为摆脱总统的政治影响,2015年修正后的宪法第6条将信息专员的任命改为参议院以三分之二多数任命。如果总统反对该任命,参议院需重新提名人选并以五分之三多数通过。信息专员履职获宪法保障,除非任期届满或被弹劾才能离职。除教学、科研或慈善机构外,信息专员不得在任何机构兼任职务。
联邦(全国)公共信息获取委员会的职能非常广泛,最重要的是扮演促进公共信息公开的行政法院的角色。这一制度设计确保拒绝公开决定的与审查并作出最终决定的是来自两个不同的主体。根据墨西哥联邦信息权法,信息申请人如果对联邦行政部门的决定——拒绝公开或告知信息不存在——不服,在接到该决定后的15个工作日内,必须首先申诉至联邦公共信息获取委员会。后者在50日内就申诉作出决定。对行政机构来说,联邦公共信息获取委员会的决定是终局的、决定性的,必须接受并执行;而对信息申请人来说,如对委员会的决定不服,还可以向联邦法院提起诉讼,挑战该决定的合法性。
然而,在2015年全国信息权法颁布之前,最大限度公开原则在法律和实践两个层面都没有得到很好的贯彻。比如,联邦信息权法没有明确规定信息保密案件中举证责任的归属,实践中造成信息申请人过重的证明责任。再比如,当信息权法与其他法律发生冲突时,信息权法是否应该优先得到适用?当信息权与其他权益相冲突时,信息权是否应优先得到保障?在本案中,当信息权法的规定与联邦刑事诉讼法典不一致时,不仅共和国总检察长,特别是联邦公共信息获取委员会,都违反了公共信息的最大限度公开原则,侵犯了申请人的信息权。
三、圣费尔南多惨案是否构成“严重侵犯人权”?
从性质上讲,圣费尔南多惨案的初步调查材料属于过程性信息。目前世界各国信息权法大都规定此类信息一般不得公开。譬如,日本《行政机关拥有信息公开法》规定,“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息”属于不公开信息。我国的《政府信息公开条例》没有提到“过程性信息”,但2010年国务院办公厅发布《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》,认为“行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。由此可见,墨西哥联邦信息权法规定初步调查材料原则上应当保密,是符合国际通行规则的。
然而,“人权解密”条款表明,墨西哥立法者认为保障人权具有更大的公共利益,超越了初步调查材料保密的利益。这一规定既是墨西哥宪法人权保障的具体化,也是公共信息最大限度公开原则的逻辑延伸。但是,对什么是“严重侵犯人权”和“危害人类罪”,联邦信息权法语焉不详,仅指出应当遵循国际人权法的规则。首先,联邦信息权法第6条第2款指出:公共信息获取权的解释必须符合本国宪法和国际人权法的规定,后者包括《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利公约》、《美洲人权公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》及墨西哥国家签署和批准的其他任何国际规范和专门国际机构的解释。其次,具体到“严重侵犯人权”和“危害人类罪”的认定,联邦行政分支为实施联邦信息权法而发布的《联邦透明度与信息获取法行政法规》第36条规定:“应当考虑墨西哥共和国参议院批准的条约、墨西哥认为适格的国际组织发布的决议以及有效的法律规定。”
根据国际人权法规则,“人权解密”条款规定的这两类人权罪行在构成要件上具有相同之处。首先,性质上,必须构成侵犯人权。侵犯人权的主体是“国家”,而不是私人。不存在“国家行为”,就谈不上侵犯人权。这是与普通刑事案件的根本区别。其次,侵犯人权必须达到严重程度。这是它们与一般侵犯人权案件的区别。而根据《国际刑事法院罗马规约》第7条的规定,危害人类罪是国家实施或纵容的大规模、有计划的针对平民的暴行。与它相比,严重侵犯人权案件具有孤立性或偶发性的特点。
事实上,即使是积极推动圣费尔南多惨案调查信息公开的人权组织,也不认为该案构成一桩危害人类罪的罪行。毕竟,该案是政府在发动打击贩毒战争过程中意外发生的,具有一定的偶发性,且与政府的主观意志相悖,主要是个别地方政府和某些公职人员不作为而非积极作为的结果,总体而言还是一桩孤立的事件。但是,人权组织认为该惨案在性质上已经构成了严重侵犯人权,不是一般的侵犯人权案件
联邦地区行政法院的判决最终支持了人权组织的诉求。法院认为,尽管该案尚未调查完毕,但“国家行为”在其中的重要作用已经昭然若揭:既体现在当地军警与贩毒组织勾结牟利等积极的违法犯罪行为中,也体现在联邦移民局、塔毛利帕斯州等政府机构和高级官员对非法移民安全状况长期消极的不作为中,更体现于包括共和国总检察长、国家人权委员会在内的政府有关部门对本案调查的人为迟滞中。此外,“国家行为”的存在还可以从以下机构事后调查报告中得到印证:联合国保护所有移民及其家庭成员权利委员会、联合国法外处决事务特别报告员以及美洲人权委员会移民权利专员等。
就严重性而言,圣费尔南多惨案也已经符合美洲人权法院和墨西哥联邦最高法院确定的标准。法院判断“严重性”的主要事实依据有:受害者为数众多;死因不完全相同;尸体大多残缺不全;手段残忍;受害者来自地区多国;屠杀发生于多个地点;屠杀行为多次频发发生,等等。更重要的是,受害者生前遭受强迫人员失踪、酷刑、谋杀、绑架、性侵犯和性虐待等多种严重的人身侵犯。
四、联邦信息获取委员会如何实施“人权解密”条款?
联邦信息权法“人权解密”条款没有明确授权由哪个主体来认定某一具体个案是否构成“严重侵犯人权”。这就在实践中产生了争议,也导致两种不同的实施路径。其一是克制主义的路径。持克制主义观点的人认为,某一案件是否构成严重侵犯人权,要由国家人权委员会来决定。无论信息公开的义务主体,还是信息权保障主体,都既不具备法定权力,也不具有专业能力。其二,能动主义的路径。该观点认为,信息公开的义务主体,信息权保障主体,特别是最重要的保障主体——联邦公共信息获取委员会,对实施“人权解密”条款具有自主性,无须依赖国家人权委员会的在先判断。
在本案中,联邦公共信息获取委员会最初认为自己并非适格主体,既不具备法定的权力,也不具备必要的能力。这显然是一种克制主义的立场,但并非没有依据。一方面,在认定“严重侵犯人权”方面,它没有获得信息权法律法规的明确授权。另一方面,宪法明确建立了一个负责促进和保障人权的自主性政府机构——全国人权委员会。它与联邦信息权委员会具有平等的宪法地位,没有高下之分。并且,宪法的第102条特别规定,“全国人权委员会对…严重侵犯人权的行为进行调查”。毕竟,人权事务是一项非常专业的领域,需要相关领域专家在实地调查的基础上,才能做出准确的判断。联邦公共信息获取委员会的五名信息专员们的确不具备这方面的专业能力。
然而,联邦地区行政法院法官们的判决显示,能动主义立场是可能的。判决明确指出,联邦公共信息获取委员会具有不可推卸的法定职责,以实施“人权解密”条款。本案是由圣费尔南多惨案引发的信息公开案件,不是圣费尔南多惨案本身,尚未涉及惨案本身的正义实现问题,而是关于受害者遗属和社会公众信息权的正当行使。既然是一件信息公开案件,信息权法就应优先于其他法律而获得适用。根据联邦信息权法,联邦公共信息获取委员会有权设定保密和解密的标准,并具有在行政分支范围内解释该法的权力。当信息权法与联邦刑事诉讼法典不一致,或存在法律空白或模糊地带时,联邦公共信息获取委员会必须遵循最大限度公开原则,以促进和保障信息权的实现。并且,联邦公共信息获取委员会独立作出决定,对信息公开义务主体而言是终局的、不可挑战的。换言之,它在信息公开领域具有完全的自主性,无须等待其他机构的在先决定。类似全国人权委员会等机构的认定可以作为联邦公共信息获取委员会作出信息公开决定的重要参考,但不是前提条件或必要条件。
基于能动主义的路径,联邦公共信息获取委员会还面临一个障碍:信息专员们并非人权事务专业人士,如何能够对人权事件作出合适的判断?为此,联邦地区行政法院在判决中引入了“表面证据”(prima facie)规则。
所谓“表面证据”,是指显而易见的证据,作为法律术语最早在普通法中使用。通过这一原则,法院事实上将人权事件的定性难题转化为举证责任分担这样的技术性问题。鉴于人权事件受害者遗属一方在证据收集方面的弱势地位,在申请信息公开时,只需要满足“表面证据”的要求即可。譬如,就圣费尔南多惨案而言,可以构成“表面证据”的范围是相当广泛的:既有联合国人权事务高级专员、美洲国家人权组织、墨西哥人权委员会等机构发布的调查报告,也有人权组织通过美国《信息自由法》获取的材料,更有国内外媒体大量的深度调查报道。国家总检察长如若拒绝公开,必须证明该案不存在“国家行为”,或者“国家行为”没有达到严重的程度。国家总检察长的证明责任要显著重于申请公开的一方,其拒绝公开的事实依据必须优于申请人一方的“表面证据”。否则,国家总检察长就有法定义务,联邦公共信息获取委员会也有法定职责,将类似圣费尔南多案件这样的初步调查材料予以公开。
正如美洲人权法院在一项著名判决中所指出的,如果国家一方拒绝信息获取,它必须对支持其决定的法律准则和理由作充分的阐释,显示其决定的作出不是任意的或专断的。
通过减轻申请公开一方的举证责任,加重拒绝公开一方的举证责任,“表面证据”规则使得能动主义的路径成为可能。这样,联邦公共信息获取委员会就有能力自主实施“人权解密”条款,不再需要依赖国家人权委员会的专业判断。需要指出的是,联邦公共信息获取委员会以促进公共信息最大限度公开为己任,并不等同于一个居中裁判的司法机构。它没有对人权事件进行调查的法定义务,也不需要组织相关方面的调查,却有尽力促成严重侵犯人权案件信息公开的义务。因此,在申请人提供的证据不足以构成表面证据时,联邦公共信息获取委员会有权调阅现有的初步调查材料,评估国内外人权机构发布的报告,对申请人提供的证据予以补强,确保其达至“表面证据”的程度。
但是,依据“表面证据”规则作出的判断仅基于那些显而易见的“事实”,即该事实是一种推定事实,不是客观事实。毕竟,调查尚未结束,案情尚未明了。即使联邦公共信息获取委员会决定公开初步调查材料,也不意味着具体个案客观上真正达到严重侵犯人权的程度,只要现有的“表面证据”足以推定存在严重侵犯人权的可能性即可。如果一味追求客观真实,不顾现实约束条件追求证据的充分性,要求所有的证据能够相互联系和相互印证,那么,即使是专业性机构如国家人权委员会亦不敢作出决定,何况在人权方面并不专业的联邦公共信息获取委员会呢?这或许就是坚持信息权法最大限度公开原则所应付出的特定代价之一。
实质上,法院的判决将联邦公共信息获取委员会推回到“保障信息权的法定机构”这一宪法定位上来。一方面,在权限方面,联邦公共信息获取委员会是联邦行政分支适用和解释“人权解密”条款的惟一适格主体。另一方面,通过“表面证据”规则,降低了专业性要求。即使是在涉及侵犯人权这样专业的事务上,依然是信息权法优先,最大限度公开原则优先。判断“严重侵犯人权”的整个过程由信息权义务主体和保障机构主导,全国人权委员会的判断仅具有参考价值。惟其如此,才能真正确立信息权的基本权利地位,切实遵守公共信息的最大限度公开原则。
五、“人权解密”条款的最新发展
联邦信息权法通过10多年后,“人权解密”条款终于通过个案被成功激活。诚然,墨西哥的法律体系属于大陆法系,个案判决通常不能成为判例,但典型案例的影响依然是巨大的。在墨西哥人权状况短期未能改观的情况下,以信息权法的“人权解密”规定追寻尘封于历史之中和当下正在发生的严重侵犯人权事件的真相,敦促政府积极保障人权,不失为一条可行的法律途径
除了墨西哥之外,至少五个其他拉美国家——巴西、哥伦比亚、危地马拉、秘鲁和乌拉圭——均在其信息权法中明确规定,禁止政府将与严重侵犯人权和危害人类罪有关的公共信息列为保密信息。美洲国家组织2010年制定的《美洲公共信息获取模范法典》也指出,信息获取权的例外“不应当适用于严重侵犯人权或危害人类罪。”这为当地民众揭开军政府时期和当下不时发生的严重侵犯人权事件的真相提供了法律武器。
2015年5月,墨西哥颁布全国信息权法,适用于整个墨西哥所有使用公共资源或实施政府行为的机构。在本文看来,这部法律是迄今为止世界上最先进的信息权法(在2016年度“全球信息权评级”中,墨西哥2015年新通过的全国信息权法获得了136分[满分150分],在112个国家中排名第一)。“人权解密”条款得到进一步的发展。
首先,“人权解密”规定适用于所有应保密的公共信息,不再仅限于初步调查材料这一非常特殊的过程性信息。其二,“人权解密”条款的效力不仅及于源自本国的公共信息,也及于国际法其他主体提供的原本保密的公共信息。其三,在“人权解密”外还发展出“腐败解密”规定。严重侵犯人权或危害人类罪的信息固然不得保密,与公职人员腐败有关的公共信息也不得保密。这一新规定使信息权法有可能成为发动墨西哥民众反腐败的最新利器。此外还规定,拒绝公开信息的主体应承担举证责任,证明其决定的正当性。
当然,正如本文讨论的案件所显示的,好的法律文本并不等同于好的法律实践。墨西哥目前还是一个具有牢固保密传统的国度,透明政府建设任重道远。特别是美国总统特朗普上任以来,加速收紧移民政策,欲在美墨边境建立“隔离墙”,美墨经贸合作关系趋于紧张。未来一段时期,针对非法移民的暴力事件有可能上升,墨西哥信息权法“人权解密”条款的实施将不断受到挑战。
(本文原刊于《法律适用》2017年第10期,原题:“从圣费尔南多信息公开案看墨西哥信息权法中的最大限度公开原则”。印刷版有删节,这里是全本,略去注释。经授权刊用。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 墨西哥联邦信息权法,最大限度公开原则 ,“人权解密”条款,圣费尔南多惨案

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