国际禁毒日︱张勇安:“禁毒”背后的医学、社会与政治问题

澎湃新闻记者 于淑娟

2017-06-26 17:58 来源:澎湃新闻

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6月26日是第30个国际禁毒日,“远离毒品 健康生活”是一直以来禁毒宣传的重要内容之一。毒品何以成为“毒品”,又为何会被禁?除了健康的忧虑之外,还有哪些因素?近日,澎湃新闻采访了上海大学历史系教授、长江青年学者张勇安,请他谈谈“毒品”和“禁毒”的相关历史问题。张教授自博士研究阶段就关注美国大麻管制政策问题,而后,又一直从事美国禁毒政策史的相关研究。他说,“禁毒”的产生不仅是医学健康问题、法律问题,其背后更有文化、社会、政治等多重因素的参与,绝不是个简单问题。
张勇安教授
澎湃新闻
:我们通常所知的一些“毒品”最初研制出来多用于医学和科学目的,甚至在医学上有重要作用,那么,它们是怎么成为“毒品”的?
张勇安:这是个非常重要的问题,也是困扰国际社会的重大问题,“药品”纳入“毒品”清单被列管,很大程度上,是这些物质超出了医学和科学用途,进而成为严重的健康、社会、治安问题,引发了政府和国际社会的关注。
具体而言,这里涉及一个相对重要的毒品分类问题。按照其来源,毒品可分为两大类:第一类是天然的、来自然界的物质,主要包括大麻、古柯和罂粟,这些物质又可以分别提炼出各种纯度不一的毒品,如古柯可以提炼出可卡因,而罂粟可以提炼出我们熟知的鸦片、海洛因、吗啡等。第二类主要是人工化学合成的毒品,比如当下比较流行的冰毒、摇头丸等。你提问中说到的有医用价值的毒品,理论上来说,主要是指第一类来自自然界的物质。比如,鸦片曾有“上帝之药”的美名,它确实有很多医用价值。到近代,随着其被越来越多的人滥用,它的负面作用被渐渐认识,当然,它之所以变成“毒品”,还涉及到相当复杂的社会认知、法律和医学的问题。
澎湃新闻:那请老师结合具体案例,简单谈谈这类药品“非法化”背后的复杂成因。
张勇安:以吗啡为例。它是鸦片类毒品,同时,它也是药品,在镇痛、麻醉等方面有重要作用。吗啡是1803年德国化学家、药剂师F·泽尔蒂纳首次从鸦片中分离出来的,当时它是重要的止痛药,被应用于手术或重大疾病的治疗中。在战争中,因为医治伤病员而大量使用,所以它还是重要的战略物资。美国内战期间,吗啡被大量使用。但是,战争结束之后,曾经使用吗啡的士兵出现了诸多不适,这种不适被后人称为“士兵疾病”(soldiers’ disease)。所谓“士兵疾病”,其实就是对吗啡的药物依赖。当时美国政府和社会对这个问题还没有想到如何戒断的问题,但是不得不进行控制。
为什么控制?首先,吗啡无法实现大量供应,它不是廉价、易获得的东西。其次,在医学认知上,人们已经意识到这种成瘾是病态的,身体没有其他问题却依然需要。当然,这在当时还没有成为严重问题。
随着化学与医学的发展,1874年,英国伦敦圣玛莉医院的化学家莱特(R.Wright)从吗啡中提炼出海洛因,1897年德国拜耳药厂化学家霍夫曼将海洛因制成药物,1898年拜耳药厂开始规模化生产该药,并正式注册商品名为“海洛因”(Heroin)。海洛因被称为“英雄之药”,其止痛效力远高于吗啡,因此,海洛因被推荐用于治疗吗啡成瘾。但问题是,后者一旦成瘾比前者的效力更强,这些物质必须引起社会和政府的关注。
大麻也经历了类似的过程。在18、19世纪,吸食大麻不过是一些墨西哥移民的娱乐活动,就像一些黑人喜欢可卡因、一些华人偏爱鸦片一样。最初,这些行为并没有引起人们的普遍关注。它之所以会成为问题,引起公众的普遍关注和地方政府的重视,是因为它跟彼时的社会危机等关联了起来。随着美国“大萧条”时代的到来,美国的墨西哥移民数量增多,这些外来移民对于日渐恶化的当地人的就业等问题上无疑是雪上加霜,加之因吸食大麻引起了一系列的社会问题,大麻随之被挑拣出来成为打击墨西哥外来移民的重要工具。当地的社区、地方政府和州政府开始携手推进大麻的“去合法”,进而敦促联邦政府采取行动把大麻纳入联邦政府管制范围。
鸦片被管制也有类似的经历。19世纪,伴随“淘金热”和大铁路的修建,越来越多的华工来到美国谋生,为消解因远离故土和亲人带来的思乡和孤苦,鸦片烟馆成了一些华工们闲暇之时的乐园,鸦片带来的“欢娱”不仅吸引了一些华工,而且吸引了美国白人,特别是白人妇女的参与,这些因素成为美国排华法案,以及通过限制鸦片吸食的地方法令的社会基础,也是鸦片非法化的重要推手。
西方人画笔下的中国鸦片馆

所以,从药物到毒品的过程中,医学认知和社会认知都在其中起作用,尤其是当它与社会问题、道德恐慌联系起来,政府就会参与进来,通过立法,将这些物质非法化。比如1914年的《哈里森反麻醉品法》,这是美国第一部联邦禁毒法令,把鸦片类、古柯类物质作为主要列管对象,这部法令也成了其后一系列联邦禁毒法令的基石。与这些物质相较,大麻管制的联邦化要晚至1937年通过的《大麻税法》。
澎湃新闻:美国的州是一个个的“独立小王国”,在此背景下,毒品管制的联邦化是如何实现的?
张勇安:实际上,在联邦政府颁行《哈里森反麻醉品法》和《大麻税法》之前,即从18、19世纪开始,美国各地方政府和州政府针对毒品问题也已经有自己的管控、立法。但州政府各自为政,必然会导致毒品在管制不一的州之间流动,不可能禁绝。面对这种状况,严禁派的州敦促联邦政府采取行动就成为必然的选择。
还是以大麻为例。在20世纪初,美国参众两院就通过了《纯净食品和药品法》,提醒消费者关注含有大麻的专利药品,这也开创了联邦政府管理大麻使用的先河。而后,1909年美国提议在上海召开了“万国禁烟会”,作为国际领袖,美国在要求他国制定严厉的法律前,就要实现自己的“历史清白”,遗憾的是,大麻等麻醉品的管制在美国社会一直处于讨论中,但进展并不顺利。
晚至20世纪30年代中期,从寄希望于地方和州单独解决大麻问题到联邦介入,成立于1930年的联邦麻醉品局(FBN)联合严禁派各州最终推动了大麻管制的联邦化。究其原因,主要有以下几个方面:第一,是大麻问题的蔓延引起了联邦政府的关注。原本大麻问题是西南部州的区域性问题,但三十年代中期开始,大麻交易迅速扩散发展,联邦政府开始将大麻问题视为“全国性的威胁”。第二,由于大麻问题的迅速扩散,而联邦政府在管制大麻上的滞后,地方官员对大麻的管制往往是无效的。这也使得州政府意识到,需要通过联邦和州的合作来实现对大麻的有效管制。第三,是出于国际影响考虑。美国是1912年《海牙鸦片公约》和1931年《限制生产和调节分配麻醉品公约》的成员国,在管制鸦片、吗啡、可卡因走私方面保持着比其他国家更快的速度,但是在反对大麻使用的问题上却落后于国际社会。这对美国积极介入和影响国际麻醉品管制体制显然是个障碍。最后一点原因,是联邦麻醉品局首任局长哈里·安斯林格逐渐接受了大麻使用和犯罪之间的正相关性,并积极推进把大麻纳入联邦政府的管制范围。
澎湃新闻:就大麻问题来说,现在美国的一些州已经将其合法化了。所以,美国在对待毒品管制问题上是否有其阶段性,导致这种变化的原因是什么?
张勇安:这确实是个问题。我在耶鲁大学工作时的合作导师David F. Musto教授和北佛罗里达大学的David Courtwright教授,他们作为国际毒品政策史研究领域最为重要的两位David教授,都曾经讨论过美国禁毒政策的阶段性特征。就美国联邦毒品政策的演进而言,美国毒品政策可以分为以下几个特征显明的阶段:
第一个阶段,美国毒品政策的进步主义时代,时间约是1860-1922年,尽管毒品的化学特性、社会影响等尚未有定论,但美国政府也开始尝试采取措施管控这些物质的非医学和科学用途,但多限于“管理”(regulation)。
第二阶段可以说是毒品政策史上的“严惩时代”(1923-1965年),这一时期政府的介入和司法管制的强化,令美国联邦政府层面的毒品管制日趋严格,曾经尝试推进的医疗模式被逐步地废止,严厉的司法惩治成为这一时期毒品政策的典型特征。这期间一个标志性的事件是,美国成立了联邦麻醉品局,这是联邦缉毒署(DEA)的前身。安斯林格作为首任局长对于美国毒品管制的强化发挥了至关重要的作用,他担任局长一职一直到1962年,而后的十年,他则是作为美国驻联合国麻醉品委员会的代表,继续影响着美国国内和国际禁毒政策的走向,因此这一时期也可以称为是“安斯林格时代”。这一时期之所以严惩毒品问题,一方面是美国社会对毒品成瘾忧虑的“一致性”,毒品与犯罪之间的正相关性被过度强化,另一方面,四十年代美国国内兴起的反共浪潮与毒品问题合流,为更严厉的禁毒立法的颁行提供了契机。当时,美国不仅在其国内宣传中国与国际毒品走私活动之间的关联,而且还在国际上中伤中国,毒品问题成了国际外交中的一个工具。在这种几乎一致“喊打”的时代,美国国会相继通过了惩治更为严厉的《博格斯法》(1951年)和《麻醉品管制法》(1956年),官方对毒品违法者的惩治进入了“严惩期”。
联邦麻醉品局首任局长哈里·安斯林格
第三个阶段始于20世纪60年代中期,随着后安斯林格时代的到来,平权、反战等运动风潮涌起,而且这也是美国财富增长极快的时期,美国社会的吸毒状况日渐恶化。这一时期吸毒群体不仅是少数族裔和底层阶级,而是向美国的主流社会扩散,越来越多的“中产阶级”青少年开始卷入其中,尤其是大麻和LSD等新型毒品,毒品问题的“资产阶级化”迫使美国政府必须对既行的毒品政策进行改革,至少在惩治吸毒者方面难以继续采取以往严苛的手段。因此,1965年和1966年,《药品滥用修正案》和《麻醉品成瘾康复法》相继获得通过,对禁毒立法进行了初步的调整。1970年,国会通过的《药品滥用预防和管制综合法》,废止了严惩时期的极端政策,部分实现了禁毒政策的“理性化”。
20世纪80年代以来,美国社会进入一个新保守时期,联邦政府大麻管制政策经历一个由弱向强的转变过程,法律惩处的力度大幅度提高,强制最低处罚卷土重来,“国内大麻根除和限制项目”出笼。同时,美国政府的“毒品战”进一步升级,并呈现出“军事化”和“国际化”态势。这一时期,联邦政府毒品政策是以强化管制展开的,无论是其深度还是广度均可谓之“新惩治时代”。
最后一个阶段是20世纪90年代中期以来,因为国际形势的变化、对毒品以及吸毒者认知的变化,美国地方政府和州政府率先启动毒品政策的改革,特别是在大麻政策方面,对于吸毒者的惩治也逐步地由刑法惩治转向更多地考虑采取更为人性化的措施,如在条件允许的情况下更强调以民事处罚代替司法起诉,更加关注“减少伤害”措施的实施。而从美国政府每年公布的《美国禁毒战略》报告中也可以注意到其政策越来越强调供应战略与需求战略之间的“平衡”。
澎湃新闻:毒品问题确实是一个很复杂的课题。就美国的毒品政策的形成来说,本身也是一个很复杂的过程。
张勇安:是的。前面提到的问题,是“谁制定政策”的过程,还有一个研究思考的维度是,“谁参与政策过程”。这涉及哪些问题呢?比如,要对毒品进行管制,那么,谁来定义“毒品”,为什么被管制的是这一种,而不是那一种?这些知识从哪里来?以什么方式进行管控,管控到什么程度?管控措施具体环节由谁落实?这里需要协调的关系就更为复杂,参与政策制定的政府部门、社会团体也很多。
这里我仅就美国医学会(AMA)来简单说说。美国医学界是美国政治生活中“最具影响力的职业化社团之一”,其中,代表“医学之声”的美国医学会,更是“被视为最好的职业化组织和最为有效的游说团体”。美国医学会在联邦政府禁毒政策演进过程中长期扮演着特殊而重要的角色。鸦片、吗啡、可卡因、海洛因、大麻和精神药物由无限制的自由获取到最终限制到医学用途,它们相继经历了被政府管理、管制与全面禁止的过程。这一过程中,就政府的行动而言表现为,1848年《药品进口法》、1906年《纯净食品和药品法》、1914年《哈里森麻醉品法》、1937年《大麻税法》和1970年《毒品滥用预防和管制综合法》等一系列里程碑式的立法的颁行,而对以美国医学会为代表的医学界来说,他们作为与毒品相关知识的生产者、制造者和传播者,通过造势、参与、合作、抵制与支持等多种方式向国会、政府建议或施压,积极地参与到这些法案的颁行过程中,它与政界和其他利益关联体既合作又抗争,藉由对毒品管制政策过程的参与,打击外部的其他竞争者,逐步确立了它在麻醉类药品市场的医学“霸权”。
我们研究发现,影响美国毒品管制政策过程的“长期作用”的因素是多重而复杂的,除了社会文化认知这些非物化的因素外,至关重要的因素是“垂直维度”的官僚机构与“水平维度”的利益集团之间的相互角力和交互作用,它们的合力形塑和影响着政策的演进和变迁。
张勇安《科学与政治之间:美国医学会与毒品管制的源起(1847-1973)》,上海人民出版社2016年
澎湃新闻:以法律惩治手段禁毒,即“美国体制”,此外,想请您简单介绍一下“英国体制”和“荷兰模式”?
张勇安:“英国体制”与“美国体制”一样都实行严厉的毒品管制政策,仅允许开列处方用于合法的医学目的,禁止“不加区别”地管理成瘾者。如果说有区别,主要体现为,两国毒品管制政策的基础或前提是完全不同的,即谁是给成瘾者开列处方的决定者?英国体系中的决定权由医生掌控,而美国的决定权则在政府。
与以“司法惩治”为导向的“美国体制”形成显明对照的是以“公共卫生”为导向的“荷兰体制”。20世纪60年代开始,荷兰就将毒品视为常态化的社会问题看待,并将“减少伤害”与“低门槛服务”等项目放在了毒品政策施行的优先地位。以荷兰“伤害减少”项目发展为例,部分荷兰“海洛因”成瘾者享有合法使用“海洛因”的权利,当然,“海洛因”处方的开具与“海洛因”药品的使用有着严格的限制。而对于大麻而言,其地方更显特殊。20世纪70 年代以来,以“咖啡馆模式”为代表的大麻类毒品的管理模式成为荷兰毒品管制的一大特色,在“咖啡馆”,人们可以合法地获得用于个人吸食的大麻类物质。
澎湃新闻:总的说来,以司法惩治为导向的禁毒是国际社会的主流模式。那么,它是如何成为主流的?中国的禁毒的经验又是怎样的?
张勇安:二战后,美国和其冷战盟友的积极运作,敦促联合国相继通过了《1961年联合国麻醉品单一公约》、《1971年精神药物公约》、《1972年修正〈1961年麻醉品单一公约〉的议定书》和1988年《禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》,确立了“现行全球禁毒体系”的国际法基础。同时,美国政府还通过各种方式影响联合国禁毒机构的设置、改组甚或插手相关的人事安排,主导禁毒公约的实施和推行。
其间,美国积极地出口其毒品管制理念,通过与盟国和中立国甚至冷战对手协商、协调、劝说甚或施压,保证了美国理念在现行全球禁毒体系建立过程中的贯彻。继而,美国借助联合国逐步确立了其在全球禁毒体系中的霸权地位,并成为现行体系的最积极的拥护者。
近代以来,鸦片就是英国和其他殖民主义国家打开中国的一个通道,对此中国政府是深恶痛绝的。我在研究中曾注意到民国时代由于蒋介石的推动,社会上建立了戒烟医院,在上海的沪北就有一家,这家医院的创立者毕业于哥伦比亚大学医学系,他与安斯林格有不少通信。而1949年新中国成立以来,我国就一直坚持积极推进“禁毒人民战争”,不仅把我国的毒品问题限制在可控范围,而且为全球禁毒事业做出了卓越的贡献。2014年6月25日,新中国成立以来中央第一次发布《党中央、国务院关于加强禁毒工作的意见》(中发〔2014〕6号)的文件,这是在国际毒潮加速泛滥、各种涉毒因素不断增多、国内毒品形势日益严峻复杂、禁毒工作处于重要关键时期的一个重大举措。《意见》的出台,把禁毒工作提升到前所未有的重要位置和高度,是我国禁毒工作史上的重要里程碑。这充分体现了党中央、国务院对禁毒工作的高度重视和厉行禁毒的坚定决心,标志着禁毒工作进入新阶段,必将推动禁毒工作迈上新台阶。
责任编辑:于淑娟澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 毒品,禁毒政策,安斯林格

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