开发区政策错配与企业创新能力

开发区的发展轨迹

20世纪80年代初期，国务院批准深圳、珠海、汕头和厦门四个城市为经济特区，作为改革开放政策的试验区，随后这一试验被逐步推广到其他省份，并取得了巨大成功。

延续经济特区政策，1984年国务院批准在天津、上海和大连等14个沿海城市设立国家级经济技术开发区，其目的在于吸引外商直接投资，发展民营经济，促进出口，并培育知识密集型和技术密集型产业。随着开放政策的重心从沿海地区向内陆地区转移，开发区的设立也向内地转移。1992至1994年间，国务院批准在内陆省份设立了18个国家级经济技术开发区；2000至2002年间，又有17个开发区在内地省份成立。

截至2011年，国家级经济技术开发区共成立171个，其中沿海地区84个，中部省份49个，西部地区38个。

高新技术产业开发区起源于国家火炬计划。1988年第一个国家级高新技术产业开发区成立于北京；1991至1992年间，52个高新技术开发区相继成立。随着2010年开始实施新的火炬计划，超过50个高新技术开发区被批准成立。

除了经济技术开发区和高新技术开发区两大主体外，中国开发区体系还包括出口加工区和保税区。自1984年以来，经济技术开发区将“致力发展高新技术”作为主要发展方针，因此，中国的开发区始终将鼓励企业创新作为发展的主要目标。

随着中央政府逐步推进分权改革，地方政府围绕财政资源的竞争日益加剧。各地政府为了促进地方经济发展，竞相成立各类经济技术开发区和高新技术开发区，通过给予企业优惠政策来吸引外商直接投资和国内投资。省级开发区首先建立在中部地区，然后逐步推广到其他地区。1990至2003年间，各级地方政府成立了超过6866个各类开发区，占地大约38600平方公里，其中大部分开发区是非法或越权设立的。

由于地方政府擅自批准设立名目繁多的各类开发区，随意圈占耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，进而导致开发区过多过滥，明显超出实际需要，严重损害农民利益和国家利益，中央政府决定对开发区进行全面清理整顿。2003至2006年间展开的开发区清查运动，重点是国务院有关部门和省及省级以下人民政府批准设立的各类开发区，以及未经批准而扩建的国家级开发区。

经过这一波整顿，国家成功控制了开发区的过度扩张，同时加强了省级以下开发区分布的区域平衡。截至2006年，全国开发区数量由6866个减少到1568个，减幅达到77.2%，规划面积由38600万平方公里下降至9949平方公里，减少了74%。

开发区实施的政策优惠

开发区实施的优惠政策一般包括以下几个方面。

首先是财政补贴和税收优惠政策。规模较大的以及高新技术企业可以获得开发区给予的财政补贴；外资企业、高新技术企业和出口企业享受所得税优惠，税率大约为15%-24%；机器设备出口享受关税减免。

以北京经济技术开发区政策为例，官方文件显示：“企业出口产品的产值达到当年总产值40％以上的，经税务部门核定，减按10％税率征收所得税；高新技术企业自开办之日起，三年内免征所得税。经北京市人民政府指定的部门批准，第四至第六年可按前项规定的税率，减半征收所得税；经财税部门审批，高新技术企业研制开发新产品、新技术、新工艺当年所发生的各项费用和为此所购置的关键设备、测试仪器的费用，可全额在成本中列支；其当年实际发生额比上年增长达到10％（含10％）以上的，可再按其实际发生额的50％直接抵扣当年应纳税所得额。”

新疆石河子经济技术开发区的财政补贴政策如下：“兴办经营期十年以上、纳税额在100万及以上工业企业，给予其交纳所得税和增殖税本级财政留用部分的30%-40%财政补贴，高新技术企业则享受60%的财政补贴。”

其次是土地优惠政策。开发区规划范围内的商业用地实行招标、拍卖、挂牌出让，但是投资规模较大的企业和高新技术企业可以享受更为优惠的土地价格。

以郑州高新技术开发区政策为例，官方文件显示：“在高新区新扩展区域（西四环路以西）内，工业用地执行12万元/亩基准价，并根据项目技术水平、投资规模、投资强度、付款方式等不同情况对用地单位给予10%-60%优惠；对国际公认的排名世界500强、国内500强企业、固定资产投资在5亿元以上的企业及对高新区的发展具有重要意义的支柱性产业及固定资产投资在5亿元人民币以上的项目用地，可采取一事一议的方式，研究确定具体优惠价格。”

随着开发区在全国的普遍设立，更多的企业逐渐入驻开发区，开发区政策的影响范围越来越广，法律法规允许范围内的上述类似优惠也在各地区普及和趋同。

优惠政策何以反而影响企业创新能力

根据财政激励配置的边际法则，大规模企业获得财政激励之后，由于自身并不缺乏资金，因此不会高效率地将获得的财政激励投入到研发活动之中；而中小规模企业由于缺乏外部融资，当它们获得政府给予的财政激励之后，会积极有效地将这些资源投入到创新活动之中。因此，财政激励政策仅对中小企业的创新活动产生积极影响。

根据上述开发区实施的财政激励政策的详细内容，开发区通过招商引资活动尽力吸引大的企业入驻，并且在优惠政策配置的实际过程中，规模相对较大的企业会受到偏爱。这导致开发区政策并没有促进创新能力的提升，反而产生了抑制作用。我们于2016年1月和6月在中部地区某市调研了经济技术开发区和高新技术开发区，发现地方政府给予开发区企业财政直接补贴以激励企业从事创新活动，但是获得政府补贴的大中型企业并不会因此而增加研发活动。企业负责人认为这些资金对于企业的发展来说只是杯水车薪，但是获取补贴的成本相对较低，因此企业不会放弃获取创新补贴的机会。

制度环境也是影响开发区政策实施效果的重要因素。由于大部分开发区都是地方政府负责管理，开发区政策的制定尤其是财政补贴和税收优惠政策具有一定随意性。企业进驻开发区的主要目的是获取“政策租”,由此造成，开发区企业“扎堆”不具有一般意义上的产业集聚效应。企业一旦“落地”开发区，其技术和市场行为必将与当地政府和产业关联要素发生作用，从而影响企业的经济绩效和开发区的集聚效应。

现有研究已经阐述了包容性制度对经济可持续发展和企业创新的重要正面效应，同时地方官员对经济政策的制定和实施具有重要影响。因此，相对较差的制度环境难以约束官员行为，进而导致地方官员不愿或者无法有效甄别激励对象，最终造成与开发区相关的财政激励政策出现资源错配的情况。

这样一来，在制度环境较差的地区，开发区政策对企业的创新能力实际上产生了抑制作用。要改变这种财政激励政策低效率的状况，只有不断完善地区制度环境。

整体而言，中国制度环境正处于不断完善的过程中，地方政府对市场经济的不正当干预还时常发生，尤其是在中西部地区。因此，开发区政策的规模偏向以及相对较差的制度环境难以约束官员行为，导致财政激励政策错配，进而造成开发区政策对企业创新能力产生抑制性作用，就不可避免了。

数据和研究发现

为研究开发区政策对企业创新能力的影响，我们使用了1998至2007年中国工业企业数据库，这个数据库涵盖了全部国有及年主营业务收人500万元以上的非国有工业法人企业。该数据库涉及的全部企业的产值在我国的国民经济中占有很高比例，其研究结果是具有代表意义的。研究中所使用的有效样本数量为1445054，分布在全国31个省、直辖市和自治区，其中东部地区企业样本数量为991333，中西部地区企业样本数量为453721。

对企业创新能力，我们采用两种方法度量。一是企业是否生产新产品的虚拟变量。如果企业新产品产值大于0时取1，否则取0。二是企业新产品产值规模。我们使用企业新产品产值占企业总产值的比重作为度量指标。此外，我们还采用全要素生产率作为企业创新能力的代理指标。关键的解释变量是“开发区政策”的虚拟变量。如果企业在开发区内生产经营，该变量取值为1，否则为0。为此，需要识别企业是否在开发区内生产经营。如果企业地址信息变量中包含“开发”、“工业园”、“工业区”、“园区”、“高新区”中一个及以上关键词的企业，我们认为该企业在开发区内生产经营，相应地，它就可能享受到开发区的财政激励政策。

我们发现，开发区政策对企业创新能力具有显著的负面影响。如果企业在开发区内生产经营，企业从事创新活动的概率比平均水平降低7.14个百分比。进一步，开发区政策对不同规模企业创新能力影响是不同的，开发区政策对企业创新能力的抑制作用主要存在于大企业群体中。由于各个开发区采用各类招商引资手段吸引大企业入驻，在偏向大企业的财政激励政策作用下，开发区企业创新能力相对较低是不可避免的。

在不同的制度环境下，开发区政策对企业创新能力影响的也是有差异的。根据前面的分析，只有在制度环境好的地区，开发区政策对企业创新能力才具有显著的正面影响。我们采用市场化指数、民营企业投资比重和民营企业雇员比重来衡量地区制度环境，进一步观察在不同的制度环境下，开发区政策对企业创新能力的差异化影响。结果发现，随着制度环境不断完善，开发区政策对企业创新能力的负面影响会逐步减弱。以市场化指数所度量的制度环境为例，结果显示，当市场化指数超过临界值8时，开发区政策对企业创新能力的负面影响消失；但是描述统计结果显示，市场化指数的均值仅为7.044，结果发现，随着制度环境不断完善，开发区政策对企业创新能力的负面影响会逐步减弱。这表明，我国地区制度环境平均水平相对较低，尚不足以扭转开发区政策对企业创新能力的负向影响。

经济政策的溢出效应也是政策制定者关心的问题。地方政府在申请设立开发区和评估开发区绩效时，经常强调发挥开发区对周边区域的辐射作用。那么，它是否真的发挥了这样的作用呢？我们对开发区政策溢出效应的进一步研究显示，开发区对于其所在县（区）的非开发区企业创新能力并无显著影响。可以断定，开发区政策并无显著的溢出效应。

政策启示

经过三十多年的发展，开发区的功能定位发生了较大的变化，发展中也出现了新的矛盾和问题。目前的开发区普遍存在数量多、规模小和分布不均衡的突出问题，这造成配套设施重复建设、单个开发区规模扩张难度较大、多个开发主体并存管理的无序局面。在一个城市内部，各开发区的产业定位模糊，主导产业趋同。而主导产业趋同导致开发区之间同质化竞争，为争夺项目和资金往往以压低土地价格等优惠政策及降低成本为突破口吸引项目和资金。开发区之间的恶性竞争导致资源配置效率低下。

基于这些现实考虑，我们认为，目前的开发区政策设计应该做出相应的调整。

首先，我们认为，在开发区政策的设计、实施过程中，地方政府应当发挥主要作用，其中促进技术创新是发展目标的重要组成部分。现实中，以GDP增长为核心的官员晋升考核标准迫使地方官员将工作重心转移到促进经济增长上，这导致地方政府通过开发区实施招商引资的时候，倾向于吸引规模较大的企业入驻开发区。但是，财政激励的配置规则表明，财政激励政策对大企业并没有显著的促进作用，更应该将优惠政策配置给中小企业。这说明，要改变目前开发区政策的低效率现状，必须改革目前以经济增长为核心的地方官员考核体系，同时要加快市场体系建设，通过正式制度来约束地方政府的资源错配行为。

其次，开发区作为中国经济体制改革的重要“试验区”在促进技术创新方面所积累的经验可以复制推广到其他区域。为进一步发挥开发区的示范带头作用，必须实施持续而有效的制度改革，通过简政放权来弱化地方政府对资源配置的干预能力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

再次，地方政府需要科学编制开发区发展规划。通过简政放权弱化地方政府对市场的不当干预之后，开发区规划要充分衔接城市主体功能区规划，综合考虑资源条件、产业比较优势、城市空间布局等因素，加以科学编制，明确各开发区的功能定位和主导产业，形成分工协同、错位发展的格局。开发区之间利益协调机制的建立也需要充分考虑，可以国家发改委2017年6月发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》为契机，探索跨区域资源互补、经济协调发展机制，打破开发区整合的行政区划藩篱。

最后，给予企业的财政直接补贴和税收优惠等政策会由于信息不对称等问题而出现错配情况，并且上述政策的实施可能会导致财政资源被用于重复建设等问题。因此，从长远来看，应该逐步将创新功能导向的开发区转型为公共创新平台，这对当前中国从要素驱动发展模式向创新驱动发展模式转变至关重要。

（本文原刊于《金融研究》2017年第6期，原题：“中国开发区政策绩效评估：基于企业创新能力的视角”。由吴一平改写；改写过程中略去参考文献和注释，并对正文有较多删节。数学模型等相关技术细节请参考原文。）