债务的世界︱政府债务膨胀史(上)

姚枝仲/中国社科院世界经济与政治研究所研究员

2017-07-04 17:58 来源:澎湃新闻

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政府债务从未像今天这样高企。2016年底,美国政府债务达20万亿美元,比全年的GDP还多了1.4万亿美元。美国政府债务的规模为全球之最,并且还会因特朗普推出的减税和重建基础设施计划而继续扩张。
排在第二位的是日本。2016年底的日本政府债务为9.8万亿美元,是全年GDP的2.1倍、财政收入的6.5倍。鉴于安倍政府还在扩张财政支出,拖延增税计划,日本的政府债务规模也将继续扩大。
美国和日本的情况不是例外,而是普遍现象。整个发达经济体的政府债务总额与GDP之比在2016年达106%,比2015年提高了2个百分点,比2008年提高了28个百分点,比2001年更是提高了36个百分点。新兴市场和发展中经济体的政府债务与GDP之比在2016年为47%,虽然这是一个比较低的债务水平,但相对于2008年,也上升了14个百分点。
历史上,各国对政府债务的扩张一直是比较谨慎的。美国建国初期,国会对每一笔政府债务的金额、期限和利息等均要进行审核。即使今天,国会也还要确定政府债务的上限。在欧洲,《稳定与增长公约》对欧盟国家的政府债务水平和财政赤字水平均有明确限制。
那么,为什么世界各国尤其是发达经济体的政府债务,会膨胀到如此之高的水平且继续膨胀呢?是政府无法约束自己,还是压根就没有相应的约束机制
古代的政府债务,主要是为战争筹集资金。有记载称,公元前5世纪,雅典娜神庙就为雅典城邦提供过战争贷款。在现代,仍然能够看到战争导致政府债务水平升高的现象。如美国在2003年发动的伊拉克战争,导致其当年和第二年联邦政府债务各增加约6000亿美元,随后三年每年增长的联邦政府债务均在5000亿美元以上。
为战争筹集经费的办法,除了借款之外,还有增税、募捐、铸币或者发钞、专卖、官商营业甚至卖官鬻爵等。中国古代基本不用借款为战争筹资,但把借款之外的方法都用了个遍。中国主动发行的最早一笔政府债务发生在1898年——按照马关条约,清政府需向日本赔偿2亿两白银,分八次交完。当时已至第四期赔款应付之期,廷议发公债,计划募集1亿两白银。债券名称叫做“昭信股票”。名为股票,实为债券,偿还期限为20年,年利率5%。
在此之前,中华大地虽屡有战事,但均没有通过借债的方式来筹集粮草军资。这与彼时“普天之下,莫非王土”的政治思想有关,皇帝可以取用国内任何财产,无须借贷。而且,以君主之尊向民众举债,使君主与民众处于平等地位,于那时的君权理论也不合。
到了民国时期,政府开始频繁使用发债方式为战争筹资,抗战以后则转向以发货币为主,结果导致恶性通货膨胀,失了民心。
在西欧历史上,各国更倾向于使用增税和发债两种方法为战争筹资,并且逐渐发展成为以发债为主的筹资方法。
亚当•斯密在《国富论》中指出,一国政府如果平时不节约,战时就只好借债。因为战争一旦爆发,马上就要大笔支出,如果大额增税,可能伤害老百姓感情,并使他们嫌恶战争,而且所需费用不定,赋税应增加多少,也没有把握。更重要的是,支出迫在眉睫,而征税需要花上很长时间,难以短时期内筹集。借债能很容易地解决这些困难。而且,政府如果预见到借债容易,平时就不会努力去节约了,借债就会更频繁地发生。于是,借债不仅用于为战争筹资,也为灾害等其它紧急需要或者意料之外的需要来筹资。
既然债务是为战争等紧急事件所筹,那么事情过后,债务理应逐渐减少直至消失。但事实上,政府信用委实不佳,很少正常偿还所借款项。各国国民了解到这一点后,就不会那么热心地购买公债或者借出款项了。以至于政府不得不绞尽脑汁,提出各种优惠条件甚至改变借款办法,来“诱惑”借款人,逐渐衍生出一系列不同的政府债务形式。
一开始,政府借款可以全凭信用而无需担保,有时甚至可以不支付利息。信用失效以后,就得明确抵押或者担保,约定好利率、偿还期限和偿还方式等才能继续借债。个人和机构借债,常以某种资产为抵押。政府借债,则不用资产进行抵押,而以某段时间和某种税收收入为担保,甚至直接指定某种税收收入为偿债财源。如果将资产理解为未来收入的要求权,则未来的税收收入也是一种资产,政府实际上也是在用资产进行抵押或者担保。
为了吸引更多的人购买公债,政府债务确定的偿还期限一开始不会太长。比如,英国1688年光荣革命以后,威廉三世成为英国国王,他与随后的安妮女王均热衷战事,频繁通过借债为战争筹集巨额资金。他们的很多债务,均以四至七年为期。但是在规定的期限内,往往无法偿还借款本息,只好逐步延长借款期限。最后发展到只支付利息,不再偿还本金的借款方法,即为永久付息法。现在也称永续年金,或者永久债。借款人虽然宣称一旦财政状况好转,会赎回本金,但实际上已经没有偿还本金的打算了。
永久付息法一旦被发明出来,对需要借债的政府就显得特别有吸引力。因为它可以用未来每年少量的税收增加,为今天筹集到可观的资金。而且,以同样的某种税收收入为偿债财源,用永久付息法显然能够筹集到更多的资金。不过,永久付息法的弊端也很明显。政府债务由一定期限延续到无限期,债务负担便再无解放之日。随着用永久付息法借债的次数越多、金额越大,政府的债务负担也就会越来越大,由此造成的税收负担上升也将是永久性的。然而,政府总是会倾向于采用能够筹集最多款项的方法,而不是采用能够最快解除债务负担和税收负担的方法。
那么,谁愿意购买永久付息的债券呢?是那些相信政府会永久付息且愿意将债券作为遗产交给后代的人吗?对于注重传承的家族来说,能交给后代一个永久的收入权利可能是很有吸引力的。当时的英国,商业已经很发达,有能力购买债券的主要是商人。商人最在乎的,不是给后代留遗产,而是能不能从购买债券中获利。永久付息债一般折价发行,并在发行后可以转让。这两个特征使得永久付息债的购买者可以通过转让来获得收益,特别能吸引英国的商人们。
较之永久债,法国人则更喜欢一种终身年金式的政府债。政府通过向一群人发放终身年金来筹集资金,直到这一群人中所有人全部去世才停止支付年金,且先去世的人所应得的年金将按比例分配给在世的人。这种方法由一个叫做顿廷的意大利银行家介绍给法国皇室,后世将其称为顿廷法
顿廷法利用了购买人的两个心理特征:其一,购买人总是预期自己比别人活得更长,因而能从顿廷法获得更大的利益。其二,当时法国能够购买政府债的人,主要是那些赋税包征者等与皇室财政有些关联的人。这些出身于草根的有钱人,不再愿意和草根妇女结婚,但有身份的妇女也看不上他们,所以常常独身,没有后代,能在有生之年获得最好的生活就行。
顿廷法在十七和十八世纪的法国和欧洲大陆大行其道。但是,带点赌博性质的顿廷法迟早要引发社会矛盾。一开始购买者可能只希望自己活得比别人更长,从而独享所有的年金。但后来可能巴不得别人早点去世,甚至会出现见死不救、故意陷害等恶性事件。最后,顿廷法被许多国家严厉禁止。
顿廷法在十八世纪初期的英国也出现过,但不太受欢迎。正因为一个人对自己寿命的预期比别人更乐观,所以一个以自己寿命为基础的终身年金在转让时总会出现损失。希望通过转让债券来获利的英国商人们,不太愿意购买终身年金,他们对有期年金更为青睐。
有期年金在发行时就确定了年金支付的期限。购买者在确定期限内每年能够得到相同的年金支付。年金中包含当年利息和一部分本金,因而比同样面额的永久付息债券每年得到的支付要高。有期年金在转让时也不会出现终身年金那种损失。但是,有期年金还是会对发行债券的政府造成很大的还款压力,于是年金的期限也不断被延长。英国十八世初期的有期年金期限曾长达99年。
永久付息法、终生年金法和有期年金法虽然都盛极一时,但在现代,已经很少被各国政府采用。一方面是因为这些方法实际上均会使政府不堪重负,不堪重负的政府最后只能通过不断借新债的办法来应付越来越高的支出,或者干脆赖账。另一方面,政权更迭时,新政权往往会取消旧政府的债务,那些期限非常长甚至永久的债券有更大的可能性在一夜之间变为废纸。
不管以什么方式借债,为了应付战争等意外事件的政府债务,在事件平息以后,债务水平就应该逐渐回落。对各国债务数据的追踪研究,确实能够发现债务水平上升与下降的战争周期。不过这种债务水平的下降主要是指政府债务总额与GDP之比,而不是政府债务的名义规模。也就是说,战后政府债务水平的下降,主要是因为经济增长和通货膨胀导致原来的政府债务规模相对于总体经济规模来说,变得更小了,而不是债务规模本身变小了。
显然,债务的战争周期理论解释不了当今世界发达经济体政府债务名义总额以及相对GDP的比例不断上升的现象,尤其是债务上升大多发生在没有战争的和平时期
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 政府债务,债务膨胀,永久付息法,顿廷法,有期年金法,战争周期

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