住房创新|法国社会住房:从空间建设到社会行动

孙莹/同济大学建筑与城市规划学院博士研究生

2017-07-06 15:41

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2009年,全法共有450万套社会出租住宅,占全国家庭第一住所的17%,这一比例在欧洲国家中处于中间水平。1980年代以来,受自由经济思潮和公共住房私有化运动的影响,欧洲整体社会住房比例有所下滑,但近年来法国却仍然保持了稳定且可持续的公共住房供给水平。
欧盟主要国家社会住宅数量对比
20世纪初:创立廉价住宅,确立住房政策体系
法国的社会住房起源于19世纪中叶的工人住宅建设,由企业或慈善家出资建造。战后,因战争破坏导致全国性的住房短缺,在社会各界的强烈呼吁下,国家开始直接投资并参与社会住房建设,将解决全社会的住房需求作为政府的重要职责,社会住房在战后20年间获得高速发展。
1928年的卢舍尔法案(la loi Loucheur)中,政府提出计划在5年内建设26万套廉价住宅,其中包含6万套用于出租的低租金住宅。这标志着政府开始直接参与廉价住宅的建设,并且开创了提供低租金住宅的社会住房形式。
法律规定,建设和管理有政策资助的社会住房(包括售出和出租)是“廉价住宅公共机构”的重要职能,这类有政府背景的公共机构开始取代房产公司,获得廉价住宅建设和管理的优先权,进一步表明社会住宅的公共职能属性加强。
至1939年二战前夕,法国建成近30万套廉价住宅,大约有一半是租赁,一半出售给小型房产所有者;全法2%的居民共90万余人受益于廉价住宅建设。尽管有一定数量的实现,但面对法国工业化和城市化发展的巨大需求,住宅数量仍然有很大的不足。
1945—1970年代中期:从重建政策到新建政策,走出“房屋赤字”
1950年,法律将HBM更名为低租金住宅(HLM: Habitation à Loyer Modéré),规定低租金住宅公共机构的职责是“进行住宅开发建造,以低于市场的价格将住宅出租、出售(以出租为主)给低收入的居民,并负责房屋的日常维修和管理”。从此,HLM成为法国社会住宅的主体,并逐步确立起政府主导、社会租赁为主的供给体系。
1953年国家出台的“库朗计划”是一个重要的转折点。在此项计划里,住房被作为优先事项之一,并承认国家有责任促进新的建设,5年内国家计划建设24万套住宅。法律还扩大了国家对土地的征收权。同年,国家开始对10人以上的公司征收工人工资总额1%的住宅建设税,这项税收一直保留至今,构成社会住宅建设资金的重要来源。
另外,为了鼓励私人投资建设社会住宅,法国政府开始大幅度发放“住宅建设补贴”,为建设者提供低息贷款,贷款期限长达45年,年利率仅为1%,其数量最高可以覆盖总建设费用的95%。
这意味着由公司独立提供住宅的时代结束了,确立了国家在社会住宅建设中的主导地位。通过土地征收权、税收、建设补贴和贷款等多种形式,社会住房开始成为国家政府长期而稳定的公共职能。
尽管国家制定了重建政策并开始新的住宅建设,但此时住宅数量不足的短缺仍然十分严重。1954年2月,一名妇女冻死街头的事件,引发了由皮埃尔神父(l’abbé Pierre)领导的声势浩大的公众运动。迫于公众压力,政府采取一系列紧急措施,在全国220个市镇直接负责建造了12000套新住宅,用来容纳无家可归者。
1950—1970年代,被称为法国住宅发展的“繁荣三十年”,住宅建设量达到顶峰,从数量上基本解决了战后的住房赤字问题。1973年,年建设量达到55.6万套,其中,64%由国家补贴,23%属于社会租赁。战后30年社会住房的繁荣建设,是由国家政府全力推动的,在这个过程中,国家政府是第一融资者、第一甲方也是第一生产方。
1980年代:住房供给多元化,关注居住质量
经过战后30年的建设,住宅短缺问题基本得以解决。1970年代后期,人们开始更多地关注生活环境质量,并且个人对住房所有权的期望开始增加。1975年,低租金住宅联合会发表白皮书指出,住房短缺已经结束,住房质量和住房所有权的选择成为未来问题的焦点。
1970年代末到1980年代,法国开始从工业社会向后工业社会转型。一方面,国家建设投资急剧缩减,大型住区建设计划被停止;另一方面,部分传统工业街区和郊区大型社会住宅区开始出现物质环境衰退,也由于弱势群体和失业人口的聚居而出现社会问题。于是,社会住宅的发展导向从大量新建住宅向改善老旧住宅转变,社会住房政策以提高既有住房质量、促进住房产权转换、应对街区社会问题为主要目标。
1990年代以后:保障居住权利,促进社会融合
随着由居住隔离造成的社会问题日益严重,政府认识到这是一个城市整体空间的问题,需要在整个城市范围内重新分布社会住宅,以带动不同阶层的人口在城市空间内的重新分布,消除居住隔离,提出“社会混合”(mixité sociale)的概念。
从1990年代开始,社会混合政策得到社会各界的普遍认同,作为可持续发展政策的重要组成部分付诸实施。《法国城市规划字典》将“社会混合”定义为:“通过住房计划,使得不同社会阶层的人们能够共同生活在一个城市单位里,是各项社会政策所希望达到的终极目标”。
2003年的《波尔罗法》(La loi Borloo),也称《城市更新计划和指导法》,将一些问题集中的社会住宅区划定为城市敏感区(ZUS: les Zones Urbaines Sendibles),成立了专门的“国家城市更新机构”(ANRU: l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine)。
法国自2000年后启动了大规模的城市更新运动(rénovation urbaine),主要是通过“拆除—重建”的方式,即一方面拆除部分不符合居住标准和舒适度要求的住宅,另一方面进行重新建设,既包括原地区的重建,也包括在一些“高尚”地段建设社会住宅,从而促使社会住房更好地融入城市整体,促进人口在整个城市空间内的重新分布,解决居住隔离问题。
2004年法兰西岛的城市敏感区
建设目标:从追求数量增长到关注空间质量
1950年代,数量短缺是住房问题的主要矛盾。国家的一系列政策,比如设立“住宅改善基金”、对新建住宅给予直接补助、划定“优先城市化地区”统一建设,等等,都是以快速增加住房数量为目标导向的,也取得了有效的成绩。1955—1975年是战后法国住宅建设规模最大、速度最快的20年,新的住宅建设在1973年达到高峰,年产约55.6万套,有效地解决了战后的住房短缺问题。
历年住房建设完成量(1953-2003)
住宅短缺问题基本解决之后,快速建设时期忽略生活空间质量的矛盾就逐渐暴露。因此,社会住房建设目标转而偏向对住房和空间质量的改善,比如,国家提供个人资金补助、鼓励个人对老旧住宅进行修缮和更新;1970年代末的城市复兴政策和城市综合政策,也是希望解决快速建设时期遗留的设施不足、生活空间品质低下等问题。
1954年,达到基本卫生标准的住房仅占住房总数的10%多一点,到2000年左右,几乎所有住房均能达标。政策对住房“舒适度”的标准也越来越严苛,如2002年SRU法案中相应条文指出,“体面”住宅不仅要满足基本的卫生标准,也包括不能对住户的健康和安全有风险隐患。住宅内的拥挤度、电力设备、供暖条件,甚至噪音,都被列入考核舒适度的标准并对住宅建设加以约束。
住房获取:从新建为主到多元化的获取方式
在住房短缺时期,集中新建是获取社会住房的唯一有效途径。在全国性住房危机结束后,法国采取了更加多元化的获取方式。
除“新建”(construction nouvelle)这一种方式之外,低租金住房机构通过收购、改造存量住房将其转化为社会住房,亦成为社会住房数量增长的重要途径。并且,根据改造投入的不同分为两类:“改造收购”(Acquisition Réhabilitation),即收购存量房产改造为社会住房,用于改造的费用大于购买成本的20%;“协议收购”(Acquisition Conventionnement),即收购之后用于改造的费用小于购买成本的20%。
巴黎大都市区社会住房增量构成(2003—2009)
巴黎市区不同形式的社会住房增量组成(1995—2005年)

空间模式:从集中统一到力求分散均衡
在以数量增长为导向的时期,社会住房建设的空间模式是“划定区块、统一规划、集中建设”,集中化的决策和工业化的建筑生产方式,有利于降低建设成本、提高建设效率,易于在短期内形成一定的规模数量。最突出的表现,就是1950—1970年代在全法195个优先城市化地区内进行的社会住宅建设。
现实的发展让人们逐渐意识到,单一结构人群的空间集聚带来社会隔离,并不断制造社会矛盾和冲突。因此,1980年代之后的建设主题一直都在强调“社会混合”。以法兰西岛为例,2003—2010年间,每年有超过21000套社会住宅建设,其中9000套是建于那些达不到SRU规定比例的市镇,从弥补比例赤字;根据2012年的清点,对50余个社会住宅比例在20%~25%的市镇,进一步提出了2025年实现25%比例的要求。
法兰西岛大区各市镇按照SRU要求的社会住宅比例。资料来源:Delplanque Marion, Joinet Hélène. La loi Duflot 1, une Dynamique Renforcée pour le Logement Social en Île-de-France[R/OL]. IAU, Note Rapid, 2013, 619: 1-5. (2013-04)[2014-11-04].
为了实现空间均衡的目标,除了上一小节提到的在一些不具备大规模新建条件的已建成区域回购转化存量房产(包括住宅、工厂等),以增加当地社会住宅比例,另一种重要手段,是对一些社会住宅集中度很高、社会矛盾突出的区域进行城市更新,拆除一定比例的社会住宅,发展商业、私人地产等其他功能,增加空间功能的多样性和混合度。
法兰西岛大区各市镇通过回购改造实现社会住宅的比例(2003—2010年)。资料来源:Delplanque Marion, Joinet Hélène. La loi Duflot 1, une Dynamique Renforcée pour le Logement Social en Île-de-France[R/OL]. IAU, Note Rapid, 2013, 619: 1-5. (2013-04)[2014-11-04].
巴黎Glacière路上老办公室改造的社会住宅。资料来源:Delplanque Marion, Joinet Hélène. La loi Duflot 1, une Dynamique Renforcée pour le Logement Social en Île-de-France[R/OL]. IAU, Note Rapid, 2013, 619: 1-5. (2013-04)[2014-11-04].

住房计划:从单一的空间建设到综合性的社会行动
1980年代以前,法国住房领域的政策和管理职权一直掌握在中央政府一级,对住房建设活动的干预(包括建设资金资助、住房供给方式等)也属于相对专门的领域,与地方城市规划、地区发展策略等衔接并不多。1980年代以后,随着政治环境的变化和社会发展的需要,住房建设开始脱离单纯的建设行动,而成为地区社会发展综合策略的重要组成部分。
1980年代提出的PLH(PLH: le Programme Local de l’Habitat,地方住房计划),最初只是一个市镇或几个市镇联合体对当地住房需求进行评估,有助于市镇当局向中央政府申请更多的资金支持来改善当地的社会住房状况。发展到现在,PLH已经成为一个住房发展的综合性策略文件,本身的目标更加综合,不仅仅局限于建设目标,还包括“促进城市更新和社会混合,改善弱势人群的出行,确保在住房分配的空间公平性和住房供给的多样性”;特别强调“住房计划的目标必须考虑人口和经济的变化,现实及未来的住房、交通及公共设施的需求变化,以及控制城市化蔓延的需要”。
另一方面,为了有效地实施,PLH逐步与市镇层面的地方城市规划(PLU: le Plan Local d’Urbanisme)形成紧密的协调和对接,在PLU里容纳了更多对住房建设的要求:比如社会出租房比例、特定区域内的住房项目、住房最小面积的相关规定等。
2005年法国郊区骚乱之后,国家开始重新审视社会住房建设策略,从单纯的物质环境导向,转向更偏重社会整体和谐发展的综合性行动。比如,针对衰败住区的更新行动,不再被简单视为房屋修缮和环境改造,而常常与一个地区或者城市的综合开发相关联,社会住房改造项目成为增加地区活力、实现区域平衡的重要工具。社会住房项目建设还包括了更多的诸如就业培训、社会陪护、公众参与治理等一系列社会发展策略。
对中国社会住房建设的几点思考
我国自1990年代开始住房商品化改革之后,住房市场繁荣发展,但保障性公共住房的长期缺位,对社会整体健康运行所产生的不利影响已逐渐显现。因此,保障性住房建设成为一项十分紧迫而重要的政治任务。国家提出“十二五”期间建设3 600万套保障性安居住房的目标,力图弥补“历史欠账”。
当下,我国各省市正如火如荼地进行着大规模的保障性住房建设,某种程度上与法国二战后为解决“房屋赤字”而进行的大规模建设有些许相似之处。同样,不可避免地,快速建设所产生的问题也初显端倪。对法国社会住房政策和建设活动历史演变过程的梳理,有利于我们吸取经验、总结教训,对我们正在进行或即将发生的空间建设给出预判和指引。在此,本文提出一些对当下的思考。
保障性住房的空间建设模式
经历了20多年快速城市化发展的中国大城市,城区内的建成密度已经相当高,加上土地财政等因素的牵制,新建保障性住房的空间选址多集中在城市边缘或者城郊地区,集中成片、统一建设。
这不仅仅是因为城郊土地价格便宜,也因为城郊拆迁及土地谈判相对容易,能够迅速进场,提高建设的实现效率。但我们也应注意到,保障性住房的居住对象多为中低收入人群,通过住房的空间分配将他们大规模地集聚在城市边缘地带,是一种人为的城市空间隔离。
法国为解决战后大型社会住房聚居区的空间隔离而引致的骚乱、衰败等社会问题付出了巨大的代价,直至今日,某些区域的“社会住房”成为“衰败”的代名词,也是城市治安隐患所在。因此,防患于未然,我国的保障性住房建设也不宜采取集中的空间发展模式,应提倡分散均衡,可以更多地采用商品房配建的方式,尽量在城市空间内实现均衡分布。
保障性住区的公共配套和生活服务环境
地处城郊偏远地段的保障性住区,大多缺乏教育、医疗、商业等公共服务,公共交通极不便利,上下班通勤耗时耗力,人们只有“居住”而无“生活”。甚至由于建设速度过快,有些已建好的保障房楼宇,上下水等市政管线设施尚未及时接入。这样的住区空间并不能营造出良性有序的城市生活氛围。长此以往,随着建筑物的老化极容易引起社区衰败,进而引发社会问题。
笔者认为,如果不可避免地需要在城郊地带集中建设保障性住区,政府更应该在公共服务配套上加大投入,并且要特别注意引入商业、文化、体育、教育等功能,实现空间功能的多样化发展,引导形成良性的城市生活环境。
保障性住房的获取方式
大规模的新建设,实为短期内弥补保障性住房数量不足的“权宜之计”。在这一轮“突击”式建设结束之后,是否还应继续这种实物建设为主的获取方式,就值得仔细考量和认真商榷。一方面,城市供地有限,大规模的新建不可持续;另一方面,在二三线城市,市场上的存量住房饱和甚至过量,住房供需矛盾并不紧张,而新建的保障房使用面积过小甚至设计不合理,往往不符合当地人的居住需求习惯。
因此,笔者建议,应更细致地深入调查不同城市人群的实际居住需求,因地制宜地制定保障性住房的获取和供给政策。在住房供需关系并不十分紧张的地区,完全可以采取政府回购市场存量房的方式增加保障房供给,一方面减少政府直接投资的资金和土地难度,另一方面也更有利于地方住房市场的健康运行。在保障房分配上,也不必强求实物分配为主,而应实物配租和货币补偿两相结合,更好地满足实际需求。
(本文原载《国际城市规划》2016年第6期,原标题为《法国社会住房的政策演变和建设发展》,经编辑删减,由作者授权转载。实习生罗嘉彧对此文整理做出了贡献。)
责任编辑:冯婧澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 法国,社会住宅,住房政策,多元住房,社会融合,居住权利,保障房

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