中国经济企稳的幕后推手是谁

金煜/上海财经大学经济学院副教授

2017-07-08 11:06 来源:澎湃新闻

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我讲一下中国的财政支出乘数(也就是著名的凯恩斯乘数),和经济企稳后减支出的安排。
讨论的内容部分基于田国强教授、我和学生合作的文章,我们研究了中国财政支出的乘数效应,和经济发展当中的进程选择问题。我们识别了中国经济的周期,再估计了不同的情况下——经济到底是在“发展期”还是“扩张期”——不同时期当中的乘数。最后,我们分别计算政府的支出乘数,并分解出政府的投资乘数和消费乘数。中国的财政支出的定义和西方的定义不太一样,所以需要进行具体的分析。
第一个工作,我们分析了中国经济的周期,因为中国还没有像美国的NBER(编者注:National Bureau of Economic Research,美国国家经济研究局)那样的机构,会按照常规发布经济的峰期和谷期。我们认为中国经济保持较快地增长,当前需要讨论的是增长周期,而不是经济周期。所以,我们把增长率的非周期部分去除,看看增长当中的周期是怎样的。大致可以看到:2013年以来,中国一直处于所谓的发展期,也就是经济增长压力比较大,经济下行的周期。在这之前,实际上中国从2009年到2013年,有五年左右的快速增长期。快速增长期之后,经济一直处于压力比较大的状态。
我们做的研究还没有扩展到最新的时间,但是大家都知道,这几年经济始终在下行的状态当中。需要强调,我们区分出中国的增长周期是从2013年以来可能一直处在下行压力比较大的情况之下,这个周期已经维持了比较长的时间。
政府支出与政府投资占GDP比重。
注解:图中的上方蓝色实线表示政府支出占GDP的比重,下方红色实线表示政府投资占GDP的比重。  顾艳伟、田国强和金煜(2017)的工作论文 图
可以看到,长时间的经济下行对于中国政府的压力还是比较大。另外,我们注意到了一个问题,就是在经济下行的过程当中,中国的财政支出占GDP的比重,始终是在上升。图中蓝线是政府支出占GDP的比重,阴影部分是中国经济下行的时期,其他部分是中国经济的增长比较快的时期。从阴影部分看,1997、1998年亚洲金融危机之后,财政支出占GDP的比重从原来10%左右上升到15%以上。然后,这次中国在受次贷危机冲击以后,政府的财政支出占GDP的比重从不到20%上升到接近25%的水平。一般认为公共部门支出比重接近25%的水平是有一定风险的,政府支出的比重过高了。这当中,政府投资的比重实际上增长得也很快。大家可以看到红线是政府投资占GDP的比重,看似比较平缓,但特别是近几年,实际上它增长的速度比总财政支出的增长速度更快(政府投资是用固定资产投资资金来源下的国家预算内资金来衡量)。所以说,政府投资占GDP的比重也是过高了。这就让我们有一些担心,中国现在经济状况的局部改善到底是由什么样的因素导致的?我们担心,现在的情况很可能是背后政府推动的力量过大了。
从公布的一些数据可以看出,当前宏观的杠杆水平在升高,但微观(比如企业部门)的杠杆水平的变化有分歧。是不是由于政府的财政支持,使得微观的杠杆转移到了宏观的杠杆当中去了呢?特别是,由于转移的过程并不是对所有的企业都是公平的,可能在这当中,国有企业得到了更多资金的支持。我们从减税降费中可以看到,部分国有企业得到了更多的支持。这样就使得国有企业在这一轮经济的下行当中,实际上可能是因为得到更多的支持,所以它的财务状况和债务状况得到了一定的改善。而私人企业没有得到这样的支持,它的财务状况和债务状况相对恶化。
企业的债务慢慢地向政府的债务转变,可能造成了中国的宏观债务风险在扩大。
我们区分了经济不同的时期,有“发展期”,对应为经济周期的下行区域;还有经济的“扩张期”,可以理解为经济的繁荣期。然后在不同的经济状态下面,我们分别估计了政府的财政支出的乘数。采用中国的数据,我们的计算结果是中国经济在发展期的乘数远远大于在扩张期的乘数。也就是说,经济如果是在扩张的状态下,政府的支出对经济的帮助不是很大,它的挤出效应可能更多一些。只有在经济状态处于紧缩的发展期,那么政府的支出的乘数稍微会大一些。但是,政府支出乘数都是小于1。也就是说,政府支出对于经济来说可能都是挤出的影响。不同的是,政府的投资乘数在经济的发展期大于1,就是说,这时政府的投资有挤入效应。
在经济的发展期,相对于政府消费,政府投资具有更多地增加经济增长的效应。需要强调,这个效应只有在发展期,也就是说经济下行的区间才成立。如果经济是在繁荣稳定的情况下,这种效应是不充分的,也就是说它的乘数效应可能还是挤出效应,这是我们文章研究的一个结果。
根据这个初步结果,我们可以讨论的是中国经济企稳之后,政府支出到底该什么样安排?注意到2016、2017年以来,政府一直在强调“减税降费”这样的一个动作。而这个动作类似西方的供给侧改革,就是所谓的里根经济学。跟中国的克强经济学对比,里根经济学当中强调了“减税”的动作,但是我们更多地是强调“降费”的作用。
可以看到,从2016年,我们的减税降费大概是5000亿的规模,到2017年,根据政府的报告是一万亿这样的规模,而且加强了的减税降费的政策,主要是通过增加财政赤字的方法来得到的。另外我们看到,2013年以来,政府持续增加财政赤字。经济进入发展期后,也就是相对来说经济是下行的时期,政府一直在强调减少企业的费用,减少企业的税收。那么多项政策对不同的行业到底是什么影响。
在政府的减税降费的情况下,一般性政府支出消减15%,另外不允许增加三公经费,第三提到了非重点项目的财政支出。今年的情况是,有五批不同的减税降费政策,五批加起来大概是一万亿的规模。前四批网上都能找到具体的描述,这里主要讲第五批的减税降费。第五批实际上减税降费的规模将近3000亿,比如降低了建筑领域的工程质量保证金预留的比例上限,会对建筑企业产生补贴效应。能源领域也可以看到类似的情况,特别是国家重大水利工程和水库扶持的基金,征收标准在降低。可以看到,这对于国家的大型项目,或者对一些国企的流动资金是有好处的。再有就是免去了银行业和保险业的监管费。从某种角度上看,这些都对国企或者说大型企业是有帮助的,但可能对于中小企业的帮助并不多。降费的政策是有一点偏向的,它更偏重了国企或者是大型企业。
我把这个情况叫做“Trump’s Gifts”,我们跟特朗普较真了。特朗普说减税,而我们出台的政策规模也在不断扩大,去年五千亿,今年上升到一万亿。但是,这样的减税降费会不会更多是对僵尸企业补贴呢?会不会没有将资源公平分配到所有的企业当中,从而使得民营企业也获得更强的竞争力呢?因为减税降费的标准,我觉得不是特别清楚。另外,中国的预算包括公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。而补充减税降费的缺口到底是出在什么地方呢?什么地方来的?用到什么地方去?我们也并不是特别清楚。从减税降费的具体政策来讲,有些是一般的公共性财政预算,另外有些是政府性的基金预算,也有对国有资本的经营预算,这三者的界限实际上是不太清楚的。我们前面做的经济学分析,用的数据主要是公共财政预算,但是对于政府性的基金预算,我们可能缺少相关的数据。有一些年度的数据,但是由于最前沿的研究是基于季度的数据,这样的数据没办法得到。所以我们看到的政府的财政支出的乘数效应更多地是体现了公共的财政预算,一般性支出财政对经济的影响。但是对于政府性的基金预算,国有资本经营的预算我们缺乏数据,也没有办法很好地评价这些政策影响的乘数的效应。
我们看到,2017年财政赤字的安排,规模还是很大的,有23800亿,增量是2000亿。这些赤字安排是没有包括政府基金性预算和国有资本经营预算,这只是公共财政预算。就是说,到底政府干预的规模有多大,我们还缺乏很好的衡量。从一些数据看,政府性基金预算的债券就有8000亿,还得再加上,所以实际上政府干预的规模是更大的。另外国有资本经营预算的范围我们也不太清楚,因为根据审计发现,央企部门、全资或者控股企业,已纳入到国有的资本经营预算当中的企业到底有哪些?还不是很清楚。
所以政府对经济的干预可能比这23800亿的规模来得要更大。这样大规模的干预会不会更多的是考虑国有企业,特别是央企?财政去帮助了一些并没有盈利能力的企业,也就是我们担心的僵尸企业,会不会有这样的问题存在呢?
当前,企业的分化是挺明显的。我比较担心的是政府的支出,它可能更多地去补贴了国企或者央企,导致私人企业的发展受到了限制。现在经济是基本上企稳了,但是这个企稳到底是什么原因导致的?是不是由于政府过多地干预经济?如果经济企稳是由于政府干预,那么之后政府要如何退出呢?特别是我们前面看到政府支出占GDP的比重,由这么高的比例往下降会不会使得已经企稳的经济受到影响呢?这个可能是在经济企稳之后,需要我们去考虑的一个问题。
(本文根据作者6月29日在由上海交通大学安泰经济与管理学院承办的2017年第二次“经济学人上海圆桌会议”的演讲内容整理而成,经作者审定。)
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 经济企稳,GDP,政府干预

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