理解“精准扶贫”

曹东勃/上海财经大学副教授

2017-07-07 19:28 来源:澎湃新闻

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6月23日,全国人大常委会听取了国家审计署关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。新任审计长胡泽君作报告。
报告指出了精准扶贫项目在执行过程中存在的风险。有53个县的189个项目,因脱离实际、管护不到位等,建成后改作他用或废弃,涉及扶贫资金1.41亿元;有24个县的56个项目与贫困户利益联结较弱,集中在龙头企业或合作社,存在 “垒大户”、“造盆景”现象,涉及扶贫资金5643.68万元;有32个县的81个项目在资金分配中搞简单 “平均主义”,涉及补助1.33亿元;有119个县财政涉农资金统筹整合试点推进慢,其中84个县形成闲置资金19.54亿元, 有6.23亿元闲置两年以上。
理解精准扶贫,需要将其纳入国家治理能力和治理体系现代化之中考虑。
现代国家追求强大的治理能力,这并不稀奇。黄仁宇的著名说法是“数目字管理”,实际上是把整个社会资源整合进一个数字化的统计系统,进而在商贸活动、财税收支、产权界定中——更主要的是治理体系和制度安排上,进行完全量化。
对于人类理性的这种扩张建构、操控一切的冲动,鲍曼用了一个更直观的语词来概括:造园(gardening)。人人心中有一个“造园梦”,梦寐以求地成为自己理想国的总设计师、总园艺师。造园,关键是清晰划界,区分良莠,甄别优劣,培植和抚育那些符合园艺师心中“理想类型”的鲜花,剪除那些非主流、边缘化的杂草。
曾提出“道义经济”和“弱武器”两个概念的斯科特,把这种理性自负聚焦为“国家的视角”,并将之追溯到十八世纪普鲁士的科学林业。
通过国家管道式的狭隘视野,自然状态下多样化、多用途的林业,被单一木材和燃料体积所代表的抽象的树所取代。这些抽象的树,组成了作为国家单纯财政目标的财政森林、商业森林。这与农业领域中人们不断扩大单一作物播种面积,减少农业生态系统中的灌木、矮林等面积,破坏野生动物的通道、庇护地和自然环境并导致物种多样性的巨大损失,遵循的是相似的逻辑。人的秩序加诸自然秩序,人对自然的标准化改造和强制立法随之开始。
“精准扶贫”,本质上也是追求治理能力现代化进程中的副产品。随着2020年全面建成小康社会目标期限迫近,如何兑现2012年提出的“到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的承诺,成为广受关注的议题。这种背景下,精准扶贫不只是一项战略和一项政策,其补短板的意义显而易见,甚至在个别地区,升级加码为一场运动、一次“会战”。
精准扶贫的前提是精准识别。恰恰在这个环节,目前一些地方披露出的工作流程存在不少漏洞。为了获得准确信息,大量工作被摊派到农村一线,使原有依托于熟人社会环境的、较为自然的社区治理关系骤然紧张,部分农村基层自治组织疲于登记造册,部分贫困农户的真实信息得不到反映。毛泽东1956年为写作《论十大关系》与部委负责人座谈时说:“现在几十只手插到地方,使地方的事情不好办。立了一个部就要革命,要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令,就同省、市的厅局联成一线,天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道,国务院不知道,但都说是中央来的,给地方压力很大。表报之多,闹得泛滥成灾。这种情况,必须纠正。”可见,这种来自条线的压力造成的“条块关系”紧张,由来已久。
城市套路深,传导到农村。农村行政化,后果真可怕。这些年不少“三支一扶”(支农、支教、支医、扶贫)计划、西部志愿者计划和大学生村官计划的入选者,真正的用武之地是投入到应对各类上级报表之中。这方面的文案水平,他们确实远超农村本土能人。文牍误国,可见一斑。假如有人拍一部《文件上的中国》,我想它的收视率一定比《舌尖上的中国》不知高到哪里去,遍地都是素材。
理解精准扶贫,有必要把这个偏正短语拆开来分头解读。
理解扶贫,需要社区治理视角。贫困是一个相对的概念,正如现代化、富裕、中产之类概念一样。那么,精准扶贫就不能简单理解为从一个变革社会之中精准识别并精准“拔除”那些贫困阶层,而是必须与社区环境紧密关联。一个人长了一根白发,为了面子,他也许可以精准拔除它,但他整个头皮层下面的“生态环境”,才是白发得以滋生的基础介质。如果不改变这一基本面,那么,拔掉这个部位的这一根白发,只不过在偶然性意义上消灭个体现象,下一根白发还可能在另一个部位冒出来。所以,贫困的识别,要在聚焦个体之后,跳脱出来。
理解扶贫,需要生命周期视角。贫困有可能是一个随家庭生命周期而自然演化的过程。一个三口之家又称为核心家庭,它往往是消耗型的,主要表现在对劳动力时间和空间的剥夺与错配——使得家庭成员围绕子女的养育,特别是幼年子女初期阶段的养育,进行分工调整。一方有可能放弃外出务工的机会,甚至专事家务。待度过这一阶段,才会进入家庭收入激增的阶段。而随着子女教育进入高等阶段,又会进入一个支出高峰,对家庭收入的吞噬效应也会进一步增大。到子女分家、核心家庭析出新家庭时,则老年劳动力丧失比较优势,收入水平陷入低谷,甚至毫无收入流,到了晚景凄凉坐吃山空之境,再赶上大病,就很可能翻不过身了。谈精准扶贫,必须具体地结合家庭生命周期的变化来分析。
理解扶贫,需要历史比较的视角。1949年以来的扶贫过程,大体可分为三个阶段。第一个是集体化阶段。建国初期耕者有其田的土地改革,实际是在一个横截面上求得一个静态的平均分配。但很快,在东北和山西陆续出现了对“分化”的争论,这一争论伴随着农村合作化运动和农村集体所有制的不断升级而告终结。在人民公社体制下,虽然整体笼罩在集体贫困的环境之中,分化仍然存在。不仅有集体内部基于“劳动—工分”制度的分化,集体与集体之间在生产资料、基础设施投入方面的分化也很明显——这也是后来农村改革开启之时“队为基础”原则得到贯彻的一个重要原因。
第二个是集体(人民公社)瓦解后很长一段时间的“先富”带动“后富”的阶段。在社会主义作为国家基本制度的前提下,集体再分配能力削弱后,自然意味着要寻找共同富裕新的实现路径。因而,一部分人先富起来、先富带动后富、最终实现共同富裕的政策语词,无论如何都是八十年代政策转向之后的一种必须。然而,这种“带动”的实际效果并不完美,甚至可以说,把共同富裕这一重任寄望于自发的“带动”,似乎越发成为不可承受之重和不可完成的任务。
于是,在集体“退场”之后,寄希望于个体自发秩序的承诺也逐渐落空。国家开始不动声色亲自上阵,精准扶贫的话语体系在这时开始登场。这是第三个阶段,它的出现本身,就蕴含着对第二阶段的否弃和改弦更张。
这里颇值得玩味的有几点:第一,“集体”是标准的社会主义组织形式;第二,“带动”是具有中国传统色彩的实践形式,它默认的前提是守望相助、富含社会救济精神的传统文化背景;第三,在市场经济的氛围中,人也可以具有高尚的道德情操、社会责任感和自觉性、主动性,可以自发实现自助助人的带动效果;第四,精准,则是一种不成熟、不完善的国家主义或“国家的视角”(斯科特语),在现代化进程中,似乎少有这类精准的成功先例可循,是一项全新而极富挑战性的事业。
说完贫困,我们再聊聊如何理解精准。
理解精准,需要国际比较的视角。西方哪一个国家没有贫困?日本上世纪七十年代喊“一亿总中流”,就算一亿中产阶级的数量足够庞大,贫困仍然存在,只不过贫富差距相对较小。扶贫的精准化路径,要么是学日本韩国和台湾地区——具有强大的集体自治基础和社会合作精神,那么,削弱甚至掏空了集体的社会基础的中国需要重新补课;要么是学北欧福利国家,但中国这么庞大的规模和体量难度不小,而且欧债危机的教训近在眼前。撇开这两个角度空谈精准,无异于缘木求鱼。
理解精准,需要宗教文化的视角。老百姓信菩萨。菩萨是精准扶贫的典范。菩萨的理想类型是有求必应、点对点服务,是为精准。所以,民间自家供的是菩萨,不供别的。世俗世界的皇帝更像龙王,龙王布雨要雨露均沾,不可能精准地只给一棵树“放水”。龙王也是有威严的,雷霆雨露俱是天恩,这就是皇帝的派头。
菩萨不是金刚,没有金刚怒目,只有菩萨心肠。老百姓需要菩萨把地球管起来,把各家各户都管起来。龙王的工作是简单粗放甚至粗暴的,菩萨的事业则是自带理想光环而且不易做好的。在现代社会提出要做所有个体的大靠山,有求必应,扮演菩萨的角色,这实际是一个伟大光荣又超级艰巨的任务,不只是满足物质需求,更要满足现代性焦虑之下人的精神惶惑和心灵空虚。这种“菩萨+龙王”的治理转型过程,催生了“精准扶贫”。
理解精准,需要城乡一体的视角。社会治理体系是一个“中心—边缘”结构。放开边缘,固然极大激发了创造活力,反过来倒逼中心。但这只是八十年代初改革从农村开启并星火燎原的剧本,这一剧本并未能一直演下去。事实恰恰在于,既然边缘创造了奇迹,那么中心便可稳坐钓鱼台,无需劳神费力再思进取。所以,本应深化改革的中心地带——比如国有企业等方面的许多痼疾,被一拖再拖;本应开风气之先的城市,不再是“冒险家的乐园”,反成为保守、稳定、僵硬、固化的体制堡垒;本属不毛之地的农村则屡屡发力,敢为天下先。农村包围城市的旧戏,没能再次重演。因为城市抽干了农村的活力,瓦解了富含合作精神的社会基础,乡村衰败、资本外流,贫富分化加剧。这时,作为指挥中心的城市开始转向“精准扶贫”。
贫困问题的真正解决,不能忽略社区的作用。切不要忘记,即便农村税费负担极为严重时,一种社区内部的自我救济机制仍发挥了一定作用,“三提五统”设计的初衷还是因袭了农村传统社区的内在逻辑,尽管它表现出来的外在效果是“甩包袱”。
社区的重要性有二:一是规模适度。熟人社会圈子中,信息成本较小,对贫困的识别相对精准。二是激励充分。众人之事的决断、众人之财的使用,必须有明确的说法,也必须有监督动力和惩罚机制。以国家救济越俎代庖,别人充其量会认为拿到(或忽悠到)“国家补贴”的人很有本事,你既没动我的奶酪,又从国家那里获得了增量部分,对我而言是多一事不如少一事、睁只眼不如闭只眼,看不惯却也没什么动力说破。最终大家一副“你懂的”的旁观姿态,一起心照不宣地伪造资格骗取国家财政的转移支付(这种情况实际上已在当下一些地区发生)。这种放任和纵容往往也造成了严重的乡村基层“委托—代理”问题:社区精英借此机会造假和寻租,而最应予以扶持和补贴的贫困户,却仿佛被无形的玻璃幕墙隔离在外,这种农村“折叠”的状况理应引起人们足够的重视。
(本文写作过程中与华东理工大学中国城乡发展研究中心熊万胜教授数次讨论,颇受启发,专此致谢)
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 精准扶贫,审计,社区,社会,农村,贫困,菩萨,宗教

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