城市是解决农村贫困的重要路径

邓智团/上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员

2017-07-12 15:43 来源:澎湃新闻

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城市贫困被视为世界范围内城市发展的巨大挑战。 以往人们讨论城市贫困时,通常只关注城市贫困本身,很少与农村贫困一起讨论。哈佛大学经济学教授、世界顶尖经济学家爱德华•格莱泽的《城市的胜利》(2011年)独辟蹊径,基于其团队对全球大量城市的对比研究成果,得出最重要的结论:城市是人类最伟大的发明与最美好的希望,城市的未来将决定人类的未来!针对城市普遍存在的贫困问题,格莱泽认为,城市发展有助于解决农村贫困。
城市贫困的源头是农村贫困
贫困作为一种复杂的社会经济现象,因研究视角不同,有不同理解。如联合国的收入贫困(UN,1998)、阿马蒂亚·森的能力贫困Sen(1983)、世界银行的权利贫困(World Bank,2000)和心理贫困(Lewis,1959)等。因此,不同视角下,贫困(城市贫困与农村贫困)的形成也不同,如来自低水平发展陷阱、资源与环境匮乏、能力缺失、制度障碍和社会资本与文化贫困等。但这些研究和理论观点,还未曾将城市贫困和农村贫困联系起来,进行动态考察。
该如何看待广泛存在的城市贫困?贫困不同程度地存在于国家与国家之间、城市与城市之间、城市与农村之间。格莱泽将城市看作人类最伟大的发明,但并不回避城市贫困的普遍存在,而是直接深入讨论。他引用了柏拉图的话:“任何一座城市,不论它的规模有多小,其实都分为两个部分,一部分是穷人的城市,另一部分是富人的城市。”但城市贫困的存在,并不否定城市本身的相对优势。他明确提出,城市贫困的存在正是城市优越性的直接反映。其原因是:“城市充满了贫困人口,并不是城市让人们变得贫穷,而是城市吸引来了贫困人口。”动态来看,城市贫困人口的存在,根本原因是农村贫困的存在。
只要有农村贫困存在,城市贫困就不会消失。在一个自由移动的区域,人们选择居住地,是凭借自身的理性决策。因为信息收集、信息处理存在门槛,即使贫困人口无法依据经济理性自由迁移,但贫困人口“怀着城市可能提高生活水平的希望,以及城市所具有的优势(就业机会、公共服务、教育)”,也具有从发展机会少的地方向发展机会多的地方迁移的动力。城市贫困是困境,也是传奇。格莱泽说:“城市贫民窟可能作为跨入中产阶级的跳板,同时贫民窟中偶尔会有激励人心的成功事迹,贫民窟的一些人通过自己的努力走出贫民窟,步入社会中上阶层。” 而且,城市贫民区经常出现“令人惊叹的成功故事”,城市里的贫民窟成为贫困人口跨入中产阶级的跳板。农村贫困人口即使迁移到城市贫民窟,相比农村贫困而言,“城市贫民窟的生活仍然要好于贫困农村里单调乏味的生活,城市为他们提供了更多的经济机遇、公共服务和乐趣。”因此,可以说,城市是否贫困,不应与富裕城市比较,而是与农村贫困相比。发展中国家的城市可能远比不上发达国家的城市,但发展中国家的城市肯定要远好于发展中国家的农村。从这个意义上来看,贫困人口也许不会迅速富裕,但若能在城市与农村间自由迁移,其结果自然是,大量贫困人口会选择城市,而不是农村。
城市发展有助于消灭农村贫困
由于研究视角的不同,对如何消除贫困,有不同的观点。经济学基于收入贫困入手,认为经济发展能解决贫困的关键途径;而能力贫困的视角,认为贫困问题的解决需要综合手段,如提升就业、教育水平,改善生态环境和完善社会保障制度等。这些观点提出的解决贫困的路径是有差异的,但都认同的一点是,贫困水平的标准是相对的,会随着经济发展水平的提升而变化。但这些研究都没有将贫困问题的解决,与城市的发展联系起来。
格莱泽通过农村贫困与城市贫困关系的研究,认为城市的发展才是解决农村贫困问题的重要途径。由于城市贫困、城市拥堵等城市问题广泛存在,城市被看作是“不平等和被剥夺的地方”。而由于巴西里约热内卢和印度孟买等特大城市大规模贫民窟的存在,大多数人认为,超大城市的贫民窟问题已成为城市发展的最大挑战和最严重危机。但城市贫困并不仅存在于发展中国家的城市,即使纽约和伦敦这样的顶级全球城市,在集聚大量亿万富翁的同时,也大量集聚了贫困的孩子。
但城市贫困的解决,并非由城市本身决定,只有消灭农村贫困才能消灭城市贫困。简单而言,城市也是减轻农村贫困的重要路径。当城市政府通过完善公共服务和交通设施来改善城市贫困地区生活环境时,这个贫困地区不会立即消失,反而会吸引更多农村贫困人口到该城市,从而可能产生新的贫困区域。这里最大的原因是,城市的生活环境——即使是城市贫困地区的生活环境,要相对好于农村贫困地区。格莱泽引用了一项研究成果,“90%的里约热内卢居民1996年的月收入在85美元以上,但东北部农村地区只有30%的人口生活在这一贫困线以上。”加尔各答也被认为是“一个严重被剥夺的地方”,但这座城市的贫困率为11%,而西孟加拉邦农村地区的贫困率则为24%。
由于城市贫困地区环境的改善,将吸引更多贫困人口涌入,进而给城市地方政府的基础设施和公共服务投入带来压力。其结果可能是,“任何试图降低某一座城市贫困水平的努力都有可能会弄巧成拙,因为更多的贫困人口受到吸引,反而会提高这座城市的贫困水平。”格拉泽认为,“城市里充满了贫困人口,但并非是城市让人们变得更加贫困,而是城市利用将会提高他们生活水平的前景吸引来了贫困人口。”
格莱泽用1960年代巴西里约热内卢的贫民窟治理经验支撑这个观点。当时里约热内卢对贫民窟开展接种疫苗活动,并通过增加警力来改善贫民窟治安,这些努力来自于地方政府甚至部分资金来源于巴西中央政府。这表明,城市的贫民窟得到了广泛的重视,而农村地区的贫困则很少被关注,其结果是,如果农村地区的贫困问题没有得到重视和解决,“任何试图降低某一座城市贫困水平的努力都有可能会弄巧成拙,因为更多的贫困人口受到吸引,反而会提高这座城市的贫困水平。”这给我们认识发展中国家中超大城市广泛存在的贫民区提供新的认识视角。从这个角度来看,要真正地彻底解决城市贫民区,其前提是消灭农村贫困。
帮助贫困人口比帮助贫困地区更有效
当前,不管是发达国家还是发展中国家的城市,移民大量涌入,都面临城市基础设施的巨大压力。但格莱泽认为,通过阻止外来人口的增加来维持城市公共服务和基础设施的优质高效,既无道理也不合逻辑。因为,对城市增加基础设施投资,能让更多人的收益增加,就整体社会利益来看,是值得推动的,“对于整个国家来说,这也更加符合成本效益原则。”对城市而言,移民的涌入给城市的发展带来了多元性,也带来了传奇,如波士顿正源自肯尼迪家族——爱尔兰裔的贫困移民。
在能自由迁徙时,人们既可以选择留在原地,也可以选择通过迁移来重塑未来。由于贫困人口自由移动,从有效性来看,解决贫困人口的最关键路径,最好是帮助贫困人口而不是帮助贫困地区。“在卡特里娜飓风之后重建的拥护者,希望投入数千亿美元来重建新奥尔良,但是如果将2000亿美元分配给在这里居住的人们,他们每人将获得40万美元,足以支持他们迁移到其他城市或接受教育或购买更好的住所。”在解决农村贫困问题时,一个想法是,“看到较为贫穷的超大城市中实际存在的问题,然后认为人们应该返回他们原来所在的农村地区”。但格莱泽并不认同这个观点,并提出,对发展中国家而言,能“拯救发展中国家的恰恰是城市,而非农村”。
世界最大的发展中国家中国,也应重视城市的发展,以减少农村贫困的规模。党的十八大明确提出2020年“全面建成小康社会”的战略目标。今年2月21日中共中央政治局就我国脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫进行第三十九次集体学习时,习近平总书记强调,“农村贫困人口如期脱贫……是全面建成小康社会的底线任务。”这间接表明,当前我国“全面建成小康社会”脱贫攻坚的主战场在农村。在新中国建立后的近70年里,城市人口规模扩大,但城市贫困人口的占比却相对降低,换句话说就是,健康有序的城市发展的确有助于减少贫困。在我国2020年全面建成小康社会的战略目标决胜阶段,加快推进新型城镇化战略引导的城市发展,将有助于我国农村贫困人口尽快减少,推动全面建成小康社会战略目标的顺利实现。
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 城市,城市贫困,贫困,脱贫,精准扶贫,扶贫,贫民窟,公共服务

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