萨托利：从保守主义民主理论到宪法工程学（下）

【编者按】

意大利政治学学者乔瓦尼·萨托利于佛罗伦萨当地时间4月4日逝世，享年92岁。

乔瓦尼·萨托利是20世纪最有影响力的政治学者之一，他贡献了《政党与政党体制》《民主新论》《比较宪法工程学》等杰出作品。

《政治学研究》2017年第3期刊发了复旦大学国务学院副教授包刚升写的题为“从保守主义民主理论到宪法工程学——乔瓦尼·萨托利的主要著述及其学术贡献”的文章，以示纪念。

文章旨在对萨托利一生的主要著述及其学术贡献进行综述和评价。澎湃新闻经作者授权分上下两部分刊发。刊发时删除了文章的注释。本文为文章的下半部分。

三、制度设计与宪法工程学

萨托利的另一个主要关注点是宪法设计与政治制度安排对民主稳定性和有效性的影响。他这方面的代表作是首版于1994年、修订再版于1997年的《比较宪法工程学》。尽管很难说这部作品具有很高的独创性，但萨托利无疑算得上是宪法工程学领域的最早开拓者与代表人物之一。该书主要是对选举制度与立法—行政关系这两项重要制度的理论分析。

萨托利认为：“选举制度的重要性长期被低估。”反过来说，如果选举制度不重要，政治家们就不会就选举制度的选择进行激烈斗争了。在政治学史上，迪韦尔热是最早提出选举制度可以影响乃至决定政党体制的学者。后来，“迪韦尔热定律”（Duvergers Law）被他自己完整表述为：“（1）比例代表制倾向于导致形成多个独立的政党……；（2）两轮绝对多数决定制倾向于导致形成多个彼此存在政治联盟关系的政党；（3）简单多数决定制倾向于导致两个政党的体制。”受迪韦尔热研究的影响，很多学者都倾向于认为，多数决定制有利于塑造更强的政党体制，因而能够带来更好的政治问责制与更高的政府效能。相反，纯粹的比例代表制容易导致碎片化的政党体制，因而不利于塑造政府效能和民主政体的稳定性。然而，美国政治学者阿伦·利普哈特主张比例代表制要优于多数决定制。特别是，对于族群—宗教分化程度高的社会来说，比例代表制的优势就更为显著。他还为此提供了基于跨国数据的定量研究证据。

那么，萨托利如何分析不同选举制度的优劣呢？萨托利并不否认比例代表制可能具有很多优点，但他同时认为：“比例性制度并非内在地优于多数决定制。”利普哈特1977年的一项早期研究认为，协和型民主模式（即后来的共识民主模式，比例代表制是其主要制度特征之一）更适合一个族群、宗教与语言呈现高度分化的社会。但后来，利普哈特未经严谨分析就把这种制度安排推而广之，认为比例代表制可以不加区分地适合绝大多数民主国家。萨托利认为，利普哈特最初的论点是对的，但后来的主张就是错的。与利普哈特的观点相反，他认为比例代表制与大联合政府更容易引发政治僵局，从而使民主政治难以有效运转。

那么，究竟何种选举制度最佳呢？萨托利对这一问题似乎态度暧昧。他指出，每种选举制度都有其优势与弱点，具体制度细节设计的差异和政治社会情境条件的差异也会导致同一选举制度政治效应的不同。在萨托利看来，多数决定制如果能够塑造两党制和一党责任政府，那它就是最好的，但问题是这种情况并不总是发生；复合型的比例代表制往往能够实现代表性与治理能力的平衡，因而表现出色，但纯粹的比例代表制往往导致政治体系的碎片化；20世纪中叶以来，混合制——即多数决定制与比例代表制的混合形式——已经成为选举制度改革的新选择，战后德国选举制度改革的经验也证明了它的优势，但很难说俄罗斯、日本、意大利曾实行过的混合型选举制度改革取得了重大成功。萨托利又总结道，如果一定要挑出一种最佳选举制度，那就应该是混合制，因为混合制具有足够的灵活性，能够在代表性与有效性之间达成平衡。但他同时认为，没有什么选举制度是适合情形各异的一切国家的标准处方。只有具体的政治情境，才能确定何种选举制度是最优的——或者毋宁说是最适合的——制度选择。

《比较宪法工程学》研究的第二项制度是立法权与行政权的关系，即狭义意义上的政府形式。那么，何种政府形式有利于民主的稳定性和有效性呢？美国政治学者胡安·林茨（Juan J Linz）1990年在《总统制的危害》一文中认为，总统制下的总统和议会均由选举产生，可能导致双重合法性的冲突，由此引发行政机关与立法机关之间的政治僵局。因此，总统制与议会制相比，更不利于民主的稳定。但唐纳德·霍洛维茨（Donald L Horowitz）指出，林茨这项研究选择的总统制案例主要集中在拉丁美洲，议会制案例主要集中在欧洲，因而存在地区偏差。斯科特·梅因沃林（Scott Mainwaring）的研究发现，总统制与多党制的结合更容易导致民主政体的不稳定，而总统制与两党制的结合——比如美国——往往有利于民主的稳定。

该书有2/3的篇幅涉及议会制与总统制大论战，但萨托利的思路不同于其他很多学者。他首先强调，一个国家的政府形式通常并非来自于制宪者精通理论优劣之后的有意选择，而是某个特定历史演进过程的产物。比如，美国选择总统制的一个重要原因是美国没有国王，而欧洲很多国家的议会制都是立宪君主制下首相与内阁权力不断强化的结果。因此，萨托利不是在理想的政治真空中讨论政府形式的优劣，而是认为需要把特定的政府形式置于一个国家特定的历史情境之中去考察。

在萨托利看来，总体上总统制是一种表现差劲的政府形式，经常遭遇政变与民主衰退，而美国只是一个特殊的例外，但美国是一个重要的例外。萨托利认为，美国总统制成功的原因主要有三个：一是美国社会的意识形态分歧较小；二是政党力量与政党纪律较弱；三是单议席选区制使得国会议员与地方选区——而非与政党——之间的政治联系更为紧密。正是这些因素为美国的总统制注入了稳定性与灵活性。所以，萨托利担心，美国总统制模式恐怕难以被成功复制或出口他国。在这一分析中，萨托利不唯独重视宪法设计与政治制度的角色，还强调了政治社会情境的重要性。

与总统制相比，议会制通常是被学界盛赞的一种政府形式。萨托利则认为，由于内阁、议会、政党之间关系的不同模式，同样是议会制国家，其实际政治运作的差异是很大的。萨托利甚至提到，纯粹的议会制民主政体在历史上也曾有过糟糕的表现。既然总统制与议会制皆有缺憾，那么两者的混合形式——半总统制——是否表现更为出色呢？萨托利认为，与容易导致政治僵局的总统制相比，半总统制由于总统、总理与内阁、国会之间的制度安排更为灵活性，因而能更好地避免政治僵局。这是半总统制的制度优势。但他又审慎地提醒道，这并不意味着半总统制就不会导致政治冲突与宪法僵局。

既然如此，究竟什么是最佳的政府形式呢？萨托利认为，很多国家其实面临着政府形式选择上的困境——即便他们有机会选择的话。“拉美国家被建议采取议会制，但那正是法国人弃之如敝屣的。许多英国人对他们两党制的束缚（straitjacket）感到沮丧，但大多数意大利人却认为英国模式是最棒的。”然而，如果一定要回答这个问题，他还是偏向于半总统制。但他这样表述自己的观点：“我的论点不是半总统制是‘最佳的’，而是‘更适用的’（more applicable）。”同时，他还认为，有时候“半总统制也是一种较脆弱的制度”。这种进行反复的优劣分析的学术讨论，似乎完全不能满足那些喜欢明确答案的读者。实际上，萨托利在后续篇章中还大胆提出了一种新的政府形式——“交替总统制”。其大体设想是，制度设计本身鼓励议会制，鼓励国家权力以议会和内阁为核心进行运作，但当这种议会制运转不畅时，作为备用制度的总统制就以一种替代性方案出场。萨托利说：“只要议会制能够运转，它就能保持下去。但是，如果它不能达到给定的标准，议会制的引擎就会被切换掉，总统制的引擎就会代替它。这一想法是——在每一立法机构的过程中——设置了胡萝卜来对绩效做出奖励，而对不当行为进行惩罚。”

萨托利对于政府形式的理论分析充满了思辨的力量，每位认真阅读他作品的读者都会从中受益。与此同时，他的具体观点在学术界也充满了争议。比如，最新研究认为，在第三波民主化中，多党制加总统制的制度组合在拉丁美洲的表现并不算逊色。当然，这种模式在拉丁美洲的长期表现，仍然需要时间来观察。至于萨托利对交替总统制的大胆设想，学术界的争议就更大了。一个显而易见的批评是，一个民选总统（既可能是虚位的，又可能是实权的）与一个由议会产生的总理在实际政治运作中究竟如何协调呢？一个民选总统或许有很大的政治动力让议会运作陷入困境，以便自己能够接管政治权力。考虑到总统与总理在政党政治中的实际位置，或许这个问题就更难以把握了。

但无论怎样，萨托利都是宪法工程学领域的一位重量级学者。一是萨托利是最早将政治工程学、制度工程学概念引入了主流政治学研究的学者之一，强调了宪法与政治制度的某种人为设计性质。在萨托利的分析框架中，作为一种激励结构，宪法设计与政治制度的不同会导致政治后果的不同。萨托利的研究还揭示，每种基本政治类型中的具体制度设计也同样重要。比如，纯粹的比例代表制往往导致糟糕的政治后果，但复合型的比例代表制却可以实现代表性与政府效能之间的平衡。在《比较宪法工程学》一书的末尾，萨托利不厌其烦地提醒读者“起草宪法是一项工程学性质的任务”。二是萨托利强调，宪法与政治制度都只能在特定的情境中发挥作用，宪法设计的实际政治效应往往无法脱离特定的历史社会条件。在萨托利看来，政治学者与其重视宪法文本是否完美，不如考察一部宪法在真实的政治情境中能否得以有效实施和运转。这就需要考虑宪法设计与历史社会情境的匹配性问题。在讨论选举制度和政府形式时，他都强调了一个民主国家的背景条件的重要性。三是萨托利的早期作品就关注民主政体的稳定性和有效性，这也是他后来宪法工程学研究所关注的主题。如何维系或改善民主政体的稳定性和有效性，这在萨托利看来仍然是当代民主理论与宪法工程学的核心问题。

四、总结：萨托利的政治理论遗产

任何试图用一篇论文来总结萨托利一生主要著述及其学术贡献的做法，都会面临某种困境。如果试图面面俱到，就容易浅尝辄止；如果想要深入剖析，就只能聚焦少数议题；如果专注于对萨托利著述本身的解读，就无法兼顾其政治背景与同时代的学术争论。这篇论文的基本策略是尽可能以萨托利的三部代表作为核心，聚焦其主要观点和核心逻辑，同时兼顾萨托利的学术传统和同时代的思想争论，并在此基础上扼要评析萨托利的学术贡献。简而言之，萨托利是20世纪70年代政党理论的集大成者、80年代保守主义民主理论的代表人物以及90年代以来新制度主义政治学与宪法工程学研究的有力推进者。此外，萨托利甚至对比较政治学的方法论领域也有重要贡献。

很多人主要关心的是，从政党理论到保守主义民主理论再到宪法工程学研究，萨托利对于今日世界政治具有何种意义呢？今日欧美发达国家既承受着福利国家、大政府和公债危机的重压，又面临着经济全球化导致的贫富分化和人口结构中族群—宗教多样性上升的难题，还遭遇了民主治理有效性的挑战。今日发展中新兴民主国家既面临着能否完成民主转型和实现民主巩固的挑战，又要回答如何从民主走向善治的问题。面对这林林总总的问题，今日的世界政治向何处去？民主又该向何处去呢？

本文最后部分无意重述萨托利的主要理论，或者就学术规范与论证逻辑来重新评价萨托利的学术贡献。这里仅仅想讨论萨托利的政治理论对今日世界政治所具有的意义。尽管很难说萨托利能够给今日世界政治的诸种问题提供完美处方，但是他的政治理论或许能为应对这些问题提供有益的借鉴。比如，萨托利提醒道，不仅要考虑一种政体民主与否，而且还要追问应该寻求何种民主？唯有能够约束国家权力、捍卫公民自由和保护少数派权利的民主政体才是理想的民主。如今欧美国家的公债危机，在很大程度上是国家在民主政体下不知节制扩张的结果。民主政体下不知节制的过度平等化和过度福利化，最终就可能会促使民主政体走向它自己的反面。此外，唯有代议制民主才能融合人民主权与精英治理、多数规则与专家治国的优点，从而能实现从民主到善治。如今很多欧美国家频繁启动全民公决，并将过半数的全民公决投票作为决定重大政治事项的基本规则。从萨托利的民主理论出发，频繁采用全民公决的做法在政治上是有欠审慎的。

又比如，萨托利认为，不仅要考虑一种政体民主与否，而且还要关注民主政体的稳定性和有效性。与之相关的问题是，就制度视角而言，从选举制度到政党体制，再到立法—行政关系，究竟何种制度模式更有可能塑造稳定而有效的民主政体呢？在萨托利看来，民主是现代政治的必需品，民主同时必须要具备稳定性和有效性，而宪法设计与政治制度安排又在其中扮演着重要角色。对于今日西方民主政体，萨托利的一个批评是：“至今为止，西方民主制度的总趋势一直是向着散乱的丧权、虚弱和麻木的方向发展。因为在相当一段时间里，增长中的权力一直是各式各样一刀切式的‘否决权’，阻止行动权。”无论对发达民主还是对发展中民主国家，如何借助制度设计等政治工具来提高民主政体的稳定性和有效性仍然是一个现实问题。

再比如，萨托利提醒道，民主作为政治生活的一种方式，既可能意味着以共识、和谐与合作为特征的和平政治，又可能意味着以分歧、对抗和暴力为特征的冲突政治。既然分歧与冲突是现实政治的一部分，那也就是民主政治的一部分，所以民主政体并非天然地高枕无忧。从这一视角来看，如何保卫民主是民主政治本身必须面对的实际问题。对于今日欧美政治来说，当阶级政治、族群政治，以及宗教政治等政治分歧显著上升时，带有浓厚道德主义或理想主义的、一味强调“政治正确”的传统做法或许略嫌幼稚。实际上，这种政治方案已经无法解决或调和欧美国家——特别是欧盟国家——国内政治分歧上升带来的问题。此时，自由民主政体唯有跟政治现实主义联姻，才能为保卫民主政体、保卫民族国家、保卫既有政治文明的成果提供有效的解决方案。特别是，对于二战之后承平日久的西方世界来说，抛弃过度理想主义或浪漫主义的“政治正确”观点正当其时，而萨托利现实主义版的保守主义民主理论应该得到复兴。

或许，这正是这位已经逝去的杰出政治学家留给这个世界的思想遗产。

[本文为国家社会科学基金重大项目“合作治理：国家治理体系现代化与国家责任研究”（15ZDA031）的研究成果。]