张军：近九百公证机构仍在行政体制中，转事业改革年底要到位

7月17日，全国公证工作会议在黑龙江哈尔滨召开，司法部部长张军在会上说，当前公证机构体制不顺问题是影响公证事业发展的突出因素，从2000年提出公证机构体制行政转事业的改革任务到现在，十七年过去了，全国还有894家将近三成的公证机构仍保留在行政体制中。张军说，今年年底前，行政体制公证处都要改革到位，未完成改制任务的省份，司法厅（局）长要向司法部写出报告，说明原因。

“多设一家公证处,就可少设一家法院”

张军说，公证机构通过国家法律授权的方式获得并行使专属性的法定证明权，依照法定程序对法律事实和法律行为的真实性、合法性予以证明。经过公证证明的事项具有优先证明效力、强制执行效力、法律行为生效要件效力等法律效力。

张军说，“多设一家公证处,就可少设一家法院”这句广泛流传于大陆法系国家的法谚，生动地说明了公证制度预防纠纷、减少诉讼的作用。在大陆法系国家，公证制度被誉为预防性司法，公证的功能是法官审判作用的补充，是一项重要的非诉讼纠纷解决机制。他举例说，2016年全国法院审结一审继承纠纷案件10.16万件，而同年全国公证机构办理继承公证104万多件。而据报道有60%的未经公证遗嘱被法院认定为无效，这又从另一侧面说明了公证遗嘱的优先证明效力。

张军还表示，公证机构在保障民事主体意思自治的前提下，根据当事人的申请，通过为公民和法人处置财产、确认权利、维护权益等提供公证服务，有效保障公民和法人合法权益.

张军说，当前公证工作在服务供给侧结构性改革、服务防控金融风险、推进产权保护法治化、完善多元化纠纷解决机制等方面大有可为。张军也指出，当前公证机构体制不顺问题是影响公证事业发展的突出因素。一些地方公证队伍发展不起来，服务能力跟不上，不能很好满足社会公证需求，有的地方甚至“一证难求”，归根到底是公证机构体制机制不顺、活力不足。

事业体制远远优于行政体制

早在2000年，国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》就明确提出，现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制，改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。同时还对规范和完善公证处内部运行机制、积极探索合作制等公证组织新形式并做好试点工作提出了明确要求。

张军说，十七年过去了，全国居然还有将近三成的公证机构仍保留在行政体制中，截至2016年底，全国3001家公证机构中，行政体制的公证机构还有894家，占29.8%，事业体制1984家，占66%，合作制试点公证机构20家，占0.7%。

为什么还有近三成的公证机构是行政体制，多年来就是改不动呢？张军说，首先，是司法行政机关不愿改。因为“管办合一”有巨大的利益在里面，钱在自己的袋子里，潜规则在起作用，人财物都可上下其手。其次，是公证机构不想改。拥有双重身份，既是公证员，又是行政干部，改制之后有压力，适应不了。“说到底是既要帽子、又要票子，脚踩两条船，企图‘两头占’，什么也不愿丢”，张军说，“再有，就是机构编制政策尚不到位，有的可能想改也难，或者是以上情况兼而有之。”

张军举例说，2016年，全国公证机构办理公证事项1399万件，其中，行政体制公证机构全年人均办证415件，业务收入人均8.8万元，事业体制公证机构全年人均办证1216件，业务收入人均41万元，合作制公证机构全年人均办证2601件，业务收入人均近77万元。

张军说从这些数据可以得出结论，在不同体制公证机构为社会服务所作出的贡献和业绩上，事业体制远远优于行政体制，合作制又优于事业体制。

张军说，要按照中央关于公证机构改革的部署，加快推进行政体制公证机构转为事业体制公证机构，完善配套扶持政策，优化事业体制公证机构体制机制，在创新编制管理制度、完善分配激励机制、落实公证机构自主管理权上下功夫。同时，要进一步扩大合作制公证机构试点，严格管理，健全完善制度机制，进而激发、增强公证工作活力。

张军说，凡是有行政转事业改革任务的省份，各司法厅（局）要确定改革的时间表和路线图，抓紧分解任务、倒排工期、落实责任。9月底前，各地要把方案拿出来，把一直没有改的问题找出来。今年年底前，行政体制公证处都要改革到位，未完成改制任务的省份，司法厅（局）长要向省（市）政府写出报告，向司法部写出报告，说明原因。

公务员身份留在机关者保留身份待遇

张军强调，改革中的具体问题，要依法依政策，根据实际情况，稳妥审慎地推进解决。比方说，在机构问题上，行政体制公证机构改为事业体制时，在经济欠发达、基层公证案源明显偏少的地方，要争取纳入全额保障的事业单位。条件比较好的地方，公证机构的人员都愿意改的，可以纳入差额拨款或者自收自支的事业单位。

张军说，在人的问题上，总体来说这方面的政策性、敏感性要强一些，一定要更加审慎、稳妥。9月底前能改动的，有主观积极性的，马上动、抓紧改。难度较大的，要加大协调力度，创造条件，今年底前也要改完。改革中要执行好“老人老办法、新人新办法”的有关政策，妥善安排人员，确保队伍稳定。具有公务员身份的人员，选择留在司法行政机关工作的，要按政策保留其公务员身份和待遇。

再有，对改革后一些地方公证处出现人手不足的问题，要坚持全省“一盘棋”。改革搞得较好的地方，要在司法厅的统一组织下，选派公证处副主任，甚至主任，到刚刚改制的地方的公证处去挂职、支援，从管理上带、业务上带、方法上带、理念上带。同样，新改革的地方，也可以选派主任、副主任、公证员到改革搞得较好的公证处去挂职、见习，开阔眼界，增长本领。另外，还可以从政策上鼓励改革搞得好的公证处去这些地方办分支机构或者合作办公证处，鼓励合作制公证处到偏远地方闯出自己的一番天地来。