法官助理制度如何“入乡随俗”

刘练军/杭州师范大学法学院教授

2017-07-20 15:07 来源:澎湃新闻

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2014年9月5日,上海,289名法官助理、检察官助理面对国旗庄严宣誓。澎湃资料
为法官设置法官助理,是新一轮司法改革的重要举措之一。最高法院在2015年9月发布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中指出:人民法院应当结合职能定位和审级情况,为法官合理配置一定数量的法官助理、书记员和其他审判辅助人员。最高法院副院长李少平随后在进行相关辅导时强调:“……法官助理的配置模式和职能定位最为重要,在法官员额制改革和审判权力运行机制改革中起着承上启下的关键作用。”
由此可知,法官助理制度能否有效地持续运行,实乃直接攸关本轮司法改革的成败。与此同时,最高法院在有关上述《意见》的一份读本中又承认:“截至本轮司法体制改革启动前,全国绝大多数地方人民法院并未设置法官助理岗位。”也就是说,本轮司法改革还面临着一个非常现实甚至异常艰巨的任务:强制地方各级人民法院设置法官助理岗位,并使人员切实到岗。而一旦地方各级法院在法官助理制度建设上消极抵抗、拖泥带水,或者虽然配置了法官助理岗位,但事实上水土不服、运行不畅,那本轮司法改革注定难以达成预设的改革目标。
如今流行于世界各国的法官助理制度,最早于1882年在美国问世。对我国法院而言,它属于典型的舶来品。那么,这种移植过来的制度,具体该如何建设,才能避免水土不服的制度移植难题呢?换言之,法官助理制度如何才能做到“入乡随俗”?管见如下,以抛砖引玉。
一、法官助理制度的地方性
其实,早在2000年,北京市房山区法院就启动了法官助理试点改革。而法官助理制度改革始终是以法官职业化改革为前提。也就是说,法官助理改革是依附于法官职业化改革,并非一项独立的改革措施。以往法官助理试点改革的种种经验教训,及改革本身的依附性表明,我国的法官助理制度只能建基于各地法院的“院情”之上,它不但是中国性的,而且必须是地方性的。质言之,对美国法官助理制度采取拿来主义是行不通的,必须经过一定的改良,才能适合于我们中国本土的政治法律文化,才不致于出现南橘北枳的法官助理异化现象。而东西南北中,家家法院各不同,中国化的法官助理制度,其最根本的特性就在于地方性。
我国不但是世界上法官数量最多的国家,而且法官队伍素质亦有着明显的东西部差异,就像人口素质存在着显著的城乡差别一样。除法官素质有东西部之分以外,各地法院的财政状况亦大相径庭,有的钱多福利好,有的捉衿见肘,每月工资都难以按时到账。而四个层级法院之间的差异同样值得重视。无论工资福利还是职业发展前景,最基层的县法院与位居大中城市的中级法院、高级法院相比其差别显而易见,更遑论与首都北京的最高法院比较。与此差别相对应的是,总体上四级法院之间法官整体素质高低悬殊,法院级别愈高则法官整体素质愈高,反之亦然。此等差异在短期内是不可能改变的,对各地法院不同的“院情”,任何忽视或罔顾都将是个“致命”的错误。
在建构法官助理制度时,必须将此等差异视为一个重要的影响因子,纳入考量和决策范围,因而,不同的法院,其具体的法官助理制度可能并不雷同,而各有千秋。如对于那些内部人员冗余严重、法官数量明显过剩的法院,其法官助理来源就应该更多地靠转化助理(通过某种公平公正方式将一部分现任法官转化为法官助理),而那些法官数量严重不足、案多人少矛盾尖锐的法院,其法官助理则应该以新招助理为主。又如,法官助理的职责范围不必亦无法做到全国一律,在这方面各地法院完全可以有灵活机动空间。
总之,没有两家完全相同的法院,没有两位完全相同的法官,亦没有两个一模一样的法官助理。在法官助理制度建构过程中,一个最基本的原则是承认各地法院之间的差异性,并在正视和尊重这种差异的前提下,建立与本院实际状况相适应的法官助理制度,而不必强求全国法院法官助理制度的整齐划一。
这就要求各地法院在法官助理改革上享有一定的自主权。作为改革领导者的中共中央、全国人大和最高法院,只须就法官助理制度提出原则性的改革框架,尤其是解决好法官助理岗位的薪资待遇问题,其他诸如法官助理的来源、配置方式、职责权限等具体问题,各地法院应有一定的自主决策权和话语权,在不违反中央改革当局所提出的原则框架前提下,有权因地制宜地规划适合本法院的法官助理制度。
正所谓改革就是放权,在法官助理问题上,最高法院应考虑切实赋予各地法院一定的改革自主权,由它们且只有它们自己才能建立起与本院实际状况相适应的法官助理制度。过去的法官助理试点改革业已证明,无视各地法院的“地方性”,缺乏地方性知识支撑的法官助理改革注定要毁于一旦。
二、地方性法官助理制度之建构原则
原则之一:各地法院可以有自己的法官助理来源,不必要求法官助理来源统一
最高法院大法官胡云滕在接受采访时表示:“考虑到编制有限和案件不均,法官助理的来源要多元化,既要有编制内的,也要有聘用制的,既要有正式的,也要有实习或临时的。”对这种法官助理来源多元化的观点,笔者深以为然。
需要补充的是,也不要为了多元而多元,主要还是得根据法院自身的编制状况、法官人数多少、案件负担轻重、财政承受能力,以及对外招聘法官助理的难易程度等多种因素而定。对那些连法官都短缺的中西部地区基层法院而言,其想对外聘任懂点法律专业知识的法官助理亦未必能招聘得到,多元化的法官助理来源,对它们来说可能是无法触及的海市蜃楼。但在东部经济发达地区,则是另一番景象。它们案多人少矛盾相对突出,法官助理需求量比较大,法官助理来源多元化特色比较鲜明,如有公务员法官助理,有雇员法官助理,有合同工法官助理。
笔者调研时发现,广东一些基层法院因最近几年法院人员(其中当然有法官助理)流失情况严重,但案件负担有增无减,因此还探索出一种因购买社会化服务而形成的外包型法官助理。毫无疑问,这种外包型法官助理不但适合于东部沿海发达地区,就是法官助理一员难求的中西部地区亦可以大胆尝试,甚至可以将之作为法官助理的主要来源。这种“不求所有,但求所用”的劳务派遣性法官助理优势多多,法院只用人、不管人,省时省力,经济实惠,很适合那些财政能力有限,而法院辅助人员又严重不足的中西部基层法院。
此外,实践中还出现一种以在读高年级法学研究生(主要是硕士研究生,少量为博士研究生)为主要群体的“外援型”法官助理。这种法官助理来源好处多多。一是,不需要增加法院编制。二是,对法科研究生来说,有了担任法官助理的经历,走向社会后能更快适应。三是,政法院校是培养创新型人才的有效途径,也是落实教育体制改革的重要举措。对所在地有大学法学院或法学研究机构的法院来说,这种外援型法官助理确实值得尝试。但我国绝大多数的大学法学院或法学研究机构都集中在大中城市,大多数县级基层法院都位于远离大中城市的县城或市镇,它们吸引不了法学研究生前来“外援”,因而此种法官助理来源难以复制。
不过,外援型法官助理的实践表明,在法官助理的来源问题上各地法院完全可以八仙过海、各显神通,自主地探索和选择适合于本院实际情况的法官助理来源。总体上说,鼓励法官助理来源多元化,应该是法官助理制度建构的一项基本原则。
原则之二:法官助理的职责范围可适度因地制宜、因人而异
关于法官助理的职责范围,目前呈现的状况有点五花八门、莫衷一是,因此受到一些学者的诟病。从最高法院2004年发布的《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》(以下简称试点意见)所列举的法官助理职责来看,其规定并不模糊而是比较清晰。法学界和实务界所说的混乱不清,主要是指在各地法院试点过程中,其法官助理具体承担的职责范围彼此有较为明显的出入,有些法院的法官助理干得多些,有些则干得少些,甚至同一家法院不同的法官助理所负责的具体事务亦有差别。
经广泛调研,笔者以为,法官助理在工作职责上有出入和差别,完全正常且合理,这并非过去法官助理试点改革失败的真正原因。在新一轮的法官助理改革过程中,对法官助理职责范围不应作严格的统一规定,而应当允许因地制宜、因人而异的差异情形存在。
在财政状况、地理位置、法官素质等方面,各地法院之间差异悬殊,这决定了各地法院所能招聘到的法官助理(当然也包括其转化助理)在素质与能力等方面必定高低不一,不可能全部处于同一个水准层次。比如对“审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据”(试点意见所列举的法官助理职责之一),这种法律专业技术含量比较高的职责,很难想象中西部地区基层法院的法官助理个个都能胜任愉快。又如,在那些书记员数量明显不足的法院,要法官助理完全不承担法庭记录这种书记员分内之事,也几乎不可能。再如,有些法官喜欢事事亲力亲为,一些辅助性的事务交给法官助理他都不放心,对此,法官助理当然只能在服从中享受闲暇,而不可能跟法官抢着干。
因此,关于法官助理的职责范围,不必追求全国一律。即使这样规定了,事实上也不可能得到严格遵循。在这个问题上,最明智的选择是允许适度因地制宜、因人而异。
就是在法官素质普遍较高、法院之间根本不存在财政状态差异的美国联邦层级法院,其法官助理的实际职责也不是千人一面。比如,大多数法官助理都要帮法官起草司法意见初稿,法官只做编辑、修改的工作。但著名的联邦上诉法官波斯纳(Richard Allen Posner,1939—)从来不要其助理帮忙起草司法意见,在“波斯纳模式”中,法官助理的工作,是对波斯纳法官自己写作的初稿提出修改建议。同样是在最高法院,大法官法兰克福特(Felix Frankfurter (1882—1965)发现,有些大法官没有让助理承担足够的工作,但有些大法官的麻烦就在于,让助理承担了太多的工作。
美国尚且如此,从法院到法官均差异悬殊的我国,就更没必要追求各地法院法官助理职责范围的统一了。
原则之三:在法官助理配置及管理方式上,法官应享有更多的自主权
归根结蒂,法官助理是法官的助理,而不是审判庭或法院的助理。因为最终行使审判权的是法官而不是审判庭或法院,不是有什么样的法院或审判庭就有什么样的法官,而是有什么样的法官就有什么样的审判庭和法院。任何时候,忽视或怠慢法官在法院及审判庭中的主体地位,都是非理性的轻狂之举。
具体到法官助理的配置及管理方式问题,同样得重视法官的立场与态度,甚至可以说,决定法官助理配置和管理模式的,应该是法官而不是审判庭或法院。然而,在过去的法官助理试点改革中,法官助理的配置与管理问题,往往由法院或审判庭作主,具体被法官助理辅助的法官则没有多少发言权。法官在法官助理的配置与管理模式上缺乏应有的自主权,其消极影响不言而喻。
首先,法官助理与法官之间是以法官为主导的合作关系。他们彼此能否实现有效合作,在很大程度上不是决定于法官助理的职责范围是否明确等纸面文件规定,而是他们在脾气、个性、习惯、价值观等内在品性方面是否默契合拍。一旦他们在这些脾性方面不协调、有矛盾,那他们之间的结合就变为“拉郎配”,不适应和低效率是必然的,严重者甚至会在法院里公开发生冲突。准此,在法官助理的配置问题上,应该坚持法官助理与法官之间的双向选择,尤其要尊重法官个人的意见。美国就是如此,其联邦法官的助理如何挑选完全是大法官个人的事,而大法官在挑选助理时,“性格上是否合得来”则是优先考虑的因素之一。
当然,在法官助理尚处于供小于求的卖方市场的当下,我国法官要像美国联邦法官那样挑选到自己中意的法官助理并不容易。而在那些平均每位法官难以配置一名助理的地方法院,法官助理只能配置给审判庭,所谓双向选择更是不现实的。不过,只要法官助理改革能进行下去,一名法官配置一个助理的最低目标,在各地法院迟早可以成为现实。所以,法官助理配置要双向选择,尤其要尊重法官的自主决定权,此乃必须坚持的改革方向。
其次,法官助理是否有能力胜任助理岗位、其工作态度是否积极进取,对此最有发言权的应该是法官,而不是其他人。既然最有资格评价法官助理的是法官,那对法官助理的管理权应该交给法官,由法官之外的任何其他人来对法官助理实施日常管理,明显违反逻辑常识。因为管理权力的权威性,主要取决于评价权力的权威性。由最权威的评价主体即法官之外的第三人来进行管理,这种管理注定是低效甚至无效的,甚至会催生管理权力的寻租及腐败。而把法官助理的管理权交给法官,不但是法官助理服务于法官的辅助工作性质使然,而且将法官助理的管理权由法院综合部门转移到法官,还能为综合部门减负,从而有利于裁减综合部门的职员人数。
全国各地法院综合部门普遍人员冗余严重,他们过多地占用了法院总体人员编制,明显妨碍到法院审判辅助人员的增长,此乃看得见的事实。职是之故,将法官助理的管理权还给法官,可以减轻综合部门的压力,以利于综合部门冗余人员的改革分流,还可以增强对法官助理管理的有效性,并能强化法官的权威地位,委实是一举多得的明智选择。
原则之四:不宜把法官助理作为法官来培养,接受法官助理岗位的强流动性现实,同时创造条件激励法官助理把助理岗位职业化
法官助理成为法官最主要的后备力量,此乃各地法官助理试点改革的基本共性。2000年北京房山区法院任命的第一批四名法官助理中,就有两位在两年不到的时间内晋升成为主审法官。法官助理后备力量的法官化,必然造成法官的大众化,法官精英化的改革目标因此而沦为泡影。无论法学素养还是职业经验,法官助理都算不上法律人中的佼佼者,他们中间很多人甚至连荣膺法官的最起码资格条件都不具备。这种人经过短则一两年、长则三五年的法官助理后,就能成为法律人中的精英,具有担任法官的素质?大概没有多少人会相信。这种人一个个登堂入室、坐堂问案,那法官队伍恐怕只能重返过去的大众化老路吧?
不能不说,把法官助理作为预备法官,此乃过去我国法官助理试点改革的最大败笔。无论是最早实行法官助理制度的美国,还是1999年修订“法院组织法”开始引进法官助理制度的我国台湾地区,都没有把法官助理作为法官的直接来源。事实上,还没有哪个实施法官助理制度的国家,允许法官助理直接晋升为法官。我国理应立即废除这种标新立异的独创先河。在新一轮法官助理制度建设中,应彻底杜绝直接从法官助理中选任法官的做法,在接受法官助理岗位强流动性的同时,创造条件激励法官助理把助理岗位职业化。
在美国和我国台湾,法官助理都是典型的年轻法律人的“青春饭”,助理岗位具有高度的流动性和过渡性。经过一两年的法官助理历练之后,离开法院进律师事务所或寻觅其他发展机会,乃是法官助理的一贯选择。尽管美国最高法院大法官皮尔斯·巴特勒(Pierce Butler ,1866—1939)的一位助理曾经干了16年,而欧文·罗伯茨(Owen Josephus Roberts , 1875—1955)大法官甚至曾雇佣过一位终身助理,但在美国,这种终身职业化的法官助理只是例外。
与美国不同的是,我国法律教育成本并不像美国那样昂贵,同时跟美国相比,我国劳动力资源又异常丰富,再加上近年来大学法学教育呈现明显过剩状态,法学毕业生就业压力相当大,所以,法官助理岗位尽管在薪资待遇方面低于法官,但仍然不排除有不少年轻法律人,愿意将之作为一个较长期限的稳定职业,即将法官助理岗位职业化。因此,我们一方面要接受法官助理岗位强流动性和过渡性的职业特点,同时要尽可能地创造条件激励一些人把法官助理职业化。如对那些工作达到一定年限的法官助理,可以升为高级法官助理,相应提高其工资待遇,达到接近甚至略高于当地公务员水准。当然,对那些由内部转化而来的法官助理,其工资待遇要严格执行“老人老办法”原则,以公正地善待他们,避免其成为法官助理改革的阻碍力量。
综上所述,法官助理制度的构建必须考虑各地法院自身的条件与状况,承认每个法院都有地方性。我们所能建立的必将是一种地方性的法官助理制度。在法官助理的来源、职责、管理、出路等诸多方面,都不必追求全国统一,应该赋予各地各级法院一定的自主权,允许各地各级法院有它们自己的独创性。唯有如此,法官助理制度才能在各地法院切实建立起来,并可根植于各地法院的地方性土壤,从而在地方上真正运行起来。
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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