破解中国城镇化建设“钱从哪里来”难题的新思路

王国平/原中共浙江省委常委、杭州市委书记,浙江省人民政府咨询委员会副主任 澎湃新闻记者 邵媛媛 整理

2017-07-24 16:06 来源:澎湃新闻

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中央城市工作会议指出,尊重城市发展规律,鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理,真正实现城市共治共管、共建共享。在新型城镇化加快推进背景下,本次论坛聚焦讨论社会资本参与PPP模式面临的机遇与挑战,非常必要、很有价值。下面,我就何谓“两大战略机遇”、何谓“城镇化成本”、何谓“城市三大类基础设施”、何谓“XOD”、何谓“XOD+PPP”等五个问题谈点体会,与大家作一交流。
一、何谓“两大战略机遇”
工业化与城市化是我国经济社会发展的两大主旋律,也是推动我国现代化进程的两大战略机遇。改革开放30多年来,先有工业化的战略机遇,哪座城市抓住了这一战略机遇,就赢得了产业发展的先机;后有城市化的战略机遇,哪座城市抓住了这一战略机遇,就赢得了城市发展的先机,进而赢得以城市发展方式转变带动经济发展方式转变的先机。最典型的例子是温州和杭州。
温州是我国民营经济发展的先发地区与改革开放的前沿阵地。改革开放后,温州走出了一条具有鲜明区域特色的发展道路,创造了生机勃勃的“温州模式”,取得了举世瞩目的成就。“温州模式”曾是杭州新世纪以来学习的榜样、追赶的标兵。“温州模式”就是:民营经济+块状经济+县域经济+小城镇+“政府无为而治”,即以民营经济为特色、以块状经济为先导、以县域经济为基础,以小城镇为载体,以“政府无为而治”为手段。与30年前“温州模式”刚刚兴起时相比,今天温州发展的外部环境已经出现了“四个重大变化”,第一是经济全球化,第二是新型城市化,第三是新技术革命,第四是过剩经济,也就是买方经济。在这种情况下,“温州模式”要与时俱进,从1.0向2.0转变,即“一稳定四转变”:稳定民营经济,实现块状经济向现代产业体系转变、县域经济向城市经济转变、小城镇向网络化城市转变、政府无为而治向政府依法而治转变。
杭州这座城市在工业化发展上是先天不足的“四无城市”,即无地矿资源、无港口资源、无政策资源、无项目资源。杭州之所以有今天的成就,关键在于迈入新世纪以来,紧紧抓住城市化这一战略机遇,深入实施“环境立市”战略,努力营造一流的人文、体制、法治、治安、政策、政务、人居、生态、硬件环境,坚持不懈地以政府做城市做环境带动市场做产业做企业,以政府办好企业围墙外的事带动市场办好企业围墙内的事,以城市发展方式的转变推动经济结构调整和产业转型升级,进而推动经济发展方式的转变,使杭州成为劳动、知识、技术、管理、资本等要素集聚的“洼地”,成为各方人才投资创业的“天堂”。
当前,中国已进入只有转变发展方式才能促进持续发展的关键时期。转变城市发展方式是转变经济发展方式的前提和保障。“诺瑟姆曲线”告诉我们,一个国家、一个地区,城市化水平超过30%即进入城市化加速推进的中期阶段,超过70%则进入城市化水平增长趋缓甚至停滞的后期阶段。按目前的发展速度,预计2030年中国的城市化率将达到70%左右,城市化进程将基本划上句号。在这13年期间,如果哪座城市抓住了这个历史机遇和发展窗口,它就能集聚各类要素资源,进而做到“先人一步、快人一拍、高人一筹”。反之,如果哪座城市错过了这个历史机遇和发展窗口,它将很难再参与以人为首的各种要素的国内和国际分工,进而陷入“一步慢、步步慢”的困境。因此,中国的每一座城市都要树立“等不起”的机遇意识、“慢不得”的忧患意识、“坐不住”的责任意识,以城市发展方式转变带动经济发展方式转变,找准比较优势,打造竞争优势,构筑发展优势,进而走出一条避免城市间同质化竞争、实现差异化发展的具有自身特色的发展之路。
二、何谓“城镇化成本”
在城镇化发展进程中,“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”这“四大难题”是不容回避的。其中,“钱从哪里来”问题又是“四大难题”的重中之重、难中之难。新型城镇化的核心是农民市民化,但是农民市民化是需要成本的,其背后是巨大的住房、教育、医疗等公共服务需求。政府统一解决城镇化成本的支付,总体来讲有以下五种途径:一是城市财政预算安排;二是从国有资产的经营性收益中支付;三是推行PPP模式;四是从城市土地收益中支付;五是政府负债。五种途径中,政府负债不是真正的成本支付的方式方法,因为政府债最后还是要靠前面四种渠道解决。
要解决城镇化成本支付难题,核心环节在于深入研究土地。实际上,土地问题既是中国革命时期的最大问题,也是中国建设时期的最大问题。做好城市土地工作,理念上一要坚持“政府做地、企业做房”理念,二要坚持“集约用地、节约用地”理念,三要坚持“取之于民、用之于民”理念,四要坚持大项目带动土地开发的理念,五要坚持“无形资产经营”与“有形资产经营”并重的理念;举措上关键要做到“四改联动”,即农地征用制度、土地储备制度、土地招拍挂制度和土地出让金使用制度的改革联动,做到节约用地、集约用地、优地优用,实现经济效益、社会效益、生态效益三大效益的叠加和统一。一是实行“征地留用地政策”和“失地农民拆迁安置房转商品房政策”,推进农地征用制度改革。二是实行“国有存量土地收储”的土地储备方式,推进土地储备制度改革。三是推行“熟地出让”、“先招后供”的土地招拍挂方式,推进土地出让制度改革。四是扩大土地出让金使用范围,推进土地出让金使用制度改革。
三、何谓“城市三大类基础设施”
“城镇化成本”与城市基础设施息息相关。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础。根据杭州的实践,城市基础设施由三大类构成:一是包括市政工程、交通设施、公共事业等在内的经济类基础设施;二是包括文化教育、体育运动、医疗保健等在内的社会类基础设施;三是包括城市湿地公园、森林公园、绿化带等在内的生态类基础设施。罗斯托的经济发展阶段理论证明,在城市发展的初级阶段,城市公共投资的重点是提供道路、运输、供水电等必要的自然垄断性公共物品,为城市生产企业创造条件,为居民生活提供便利;在城市发展进入成熟期以后,公共物品的投资重点转向教育、文化、医疗等优效性公共物品。
随着城镇化进程的加快,城市基础设施建设的社会客观需求与财力不足之间的矛盾日益突出,甚至出现城市基础设施和公共服务设施严重滞后的现象,现已成为影响和制约城镇化建设健康发展的一大瓶颈。当前,要围绕改善民生、保障城市安全、投资拉动效应明显的重点领域,加快城市基础设施转型升级,全面提升城市基础设施水平。
四、何谓“XOD”
交通设施是城市发展最重要的基础设施之一。TOD(Transit Oriented Development)模式,即以公共交通为导向的城市空间开发模式。该模式最早指的是以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区发展模式,是一种交通导向的“紧凑开发”模式,是基于土地利用的交通战略开发模式。
进入21世纪,在以传统公共交通(主要是公交汽(电)车站、地铁站、轻轨站等)为导向的TOD模式基础上,开始出现向以机场、港口、高速公路节点、高铁站等高速交通为导向的新型TOD模式,即大TOD模式。诸如高铁组团、空港组团等应运而生,如北京新东站、上海虹桥站、杭州东站就是大TOD模式应用的典型案例。目前上海虹桥站客流量位居全国第一,杭州东站紧随其后排名第二。杭州东站在投入使用短短数年内,客流量已接近饱和,所以下一阶段杭州要谋划新的大型铁路枢纽站。在杭州东站建设的资金投入方面,除了铁道部拨款,地方政府在配套设施建设上也追加了大量投资,而这笔资金是靠这个仅有9.3平方公里的杭州东站组团土地增值后反哺而得以解决的,并未动用杭州市财政和税收收入。依托高铁组团的TOD发展模式,杭州市不仅成功弥补了100多亿的东站枢纽配套设施建设资金缺口,而且还为杭州市积累了巨额的可用于其他基础设施建设项目的建设资金。另外,在实施TOD模式时,不仅要重视传统公共交通的发展,还要进行新型交通模式间的深度整合,进而提升公共交通的服务水平与竞争力。上海虹桥站、杭州东站都是集成了高铁、城际、磁浮、地铁、公交等多种交通方式的综合性交通枢纽,上海虹桥站在空间上还与上海虹桥国际机场实现了深度整合。在高铁时代,高铁建设也必须坚持“TOD模式”发展理念,一揽子统筹谋划高铁线、高铁站、高铁枢纽、高铁组团、高铁经济、高铁时代等6个方面的问题。只有坚持“TOD发展模式”理念,推动交通基础设施和用地的一体化发展,才能以交通基础设施的建设带动土地的增值,进而以土地的增值反哺城市的发展,从而确保城市土地经济效益、社会效益、生态效益的最大化,切实解决城市交通基础设施建设“钱从哪里来”的问题。
“XOD模式”是以城市经济、社会、生态三大类基础设施为导向的城市空间开发模式,是TOD模式的拓展。根据城市基础设施的不同可具体划分为EOD模式(Educational facilities Oriented Development以学校等教育设施为导向)、COD模式(Cultural facilities Oriented Development以博物馆、图书馆、文化馆、歌舞剧院等文化设施为导向)、HOD模式(Hospital Oriented Development以医院等综合医疗设施为导向)、SOD模式(Stadium and Gymnasium Oriented Development以体育场馆等体育运动设施为导向)、POD模式(Park Oriented Development以城市公园等生态设施为导向)等。以POD模式为例,占地面积约11平方公里的杭州西溪国家湿地公园是中国国家湿地公园,2009年11月被列入国际重要湿地名录,目前湿地公园通过自主经营的年收入在3亿元以上,取得了显著的生态效益、社会效益和经济效益,已经成为我国湿地保护和国家湿地公园建设的样板。通过成功实施POD模式,杭州西溪国家湿地公园周边土地实现了大幅增值,不但反哺了该工程150多亿的前期投入,并且积累了大量资金用于其他项目的生态保护。
“XOD模式”遵循“以人为本”、“效益统一”、“多规合一”、“优化布局”、“绿色发展”等城市规划、建设的理念,通过规划引领,以空间规划为龙头,坚持实现与经济社会发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划和环境保护规划的“五规合一”,统筹生产、生活、生态三大布局,坚持集约发展,贯彻“精明增长”、“紧凑城市”理念,能够切实提高城市发展的宜居性,从而推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。
加强城市基础设施建设既利当前更利长远,既能增强城市综合承载能力、造福广大群众、提高以人为核心的新型城镇化质量,又能拉动有效投资和消费、扩大就业、促进节能减排、推动经济结构调整和发展方式转变,是满足人们对美好生活的期待、实现发展成果共享的必然要求。只有坚持“XOD模式”的发展理念,对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用,形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系,通过城市基础设施的投入改善企业的生产环境和居民的生活质量,从而带动土地的增值,进而通过土地的增值反哺城市的发展,才能切实解决新型城镇化发展进程中“钱从哪里来和去”的问题。新世纪以来,杭州实施的西湖综保工程、西溪综保工程、运河综保工程、钱江新城、城东新城、奥体博览城等一系列重大项目,都彰显了“XOD模式”的发展理念,非但没有给财政带来负担,还造福于广大人民,推进了城市又好又快的发展。
五、何谓“XOD+PPP”
在推进中国特色新型城镇化进程中,城市基础设施建设需要大量资金,这既需要公共财力充分挖掘潜力加大投入,又必须积极创新投融资机制。2003年8月,时任浙江省委书记的习总书记指出:“在基础设施建设方面,我们的思路还应该更开阔一点,尤其要充分利用浙江民间资金充裕的优势,广泛吸引社会资金,实行多元化投入。从长远来看,仅靠政府投资是不够的。要保持经济的持续快速增长,必须多管齐下,其中一个很重要的方面就是充分调动民间投资的积极性,扩大民间投资的规模,形成经济增长的内生机制。这是一个十分重要的、带有方向性、根本性的问题。要进一步放宽投资领域,一些具有赢利能力的基础设施建设项目,能放的要放。”
党的十八届三中全会提出“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年9月,国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),明确将PPP模式作为地方政府举债融资的重要举措,“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”;同年11月,国务院出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号),要求“进一步鼓励社会投资特别是民间投资”;2015年5月,国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号),要求“改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式”。2015年12月召开的中央经济工作会议指出:“要补齐软硬基础设施短板,提高投资有效性和精准性,推动形成市场化、可持续的投入机制和运营机制。”这些政策规定为社会资本进入城市基础设施建设领域提供了指引。
“XOD(如TOD)+PPP(如BOT)”,即以城市经济、社会、生态三大类基础设施和城市土地一体化开发利用为理念,提高城市土地资产的附加值和出让效益,创新融资方式,拓宽融资渠道,鼓励社会资本特别是民间资本积极进入城市基础设施建设领域,是对“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念的贯彻落实,不仅有利于形成多元化、可持续的资金投入机制,激发市场主体活力和发展潜力,而且有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开,充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。
以XOD模式为导向,以PPP模式为手段,将PPP模式作为城市基础设施投融资“供给侧”改革的重要组成部分,引导社会资本从城市交通的TOD领域拓展到教育、文化、医疗、体育、生态等城市基础设施的XOD领域。通过XOD模式,激发社会资本参与城市基础设施的热情;通过PPP模式,解决城市基础设施建设的投融资问题,二者双管齐下,相辅相成,从而真正破解中国特色新型城镇化建设“钱从哪里来”的难题。
习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示强调,城镇化是现代化的必由之路。要遵循科学规律,加强顶层设计,统筹推进相关配套改革,鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新,积极引导社会资本参与,促进中国特色新型城镇化持续健康发展。新型城镇化建设是一个长期的系统工程,要探索“XOD+PPP”复合新型模式,实现城市土地的集约利用、综合开发、制度创新,助推中国特色新型城镇化持续健康发展。
(以上内容为作者在“2017中国PPP投资创新论坛”上的主旨演讲。经作者审订。)
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> PPP,XOD,城市化

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