巴西政局三题:政局动荡、法治反腐与劳工党

谭道明/中国社会科学院拉美研究所助理研究员

2017-07-26 11:34 来源:澎湃新闻

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巴西政局显得较为动荡最根本原因是政治制度层面的问题没有解决好。图为当地时间2017年6月7日,巴西首都巴西利亚,总统特梅尔在总统府出席官方活动时,有示威者在总统府门口躺地要求与特梅尔对话,另有部分示威者带着特梅尔的肖像面具抗议。 东方IC 图
过去三年来,大规模的反腐调查“洗车行动”横扫巴西,牵连到一大批政商两界精英,甚至波及该国两位前总统和现任总统。
2017年7月12日,生于1972年的巴西联邦库里提巴地方巡回法院第13庭联邦法官塞尔吉奥·莫罗(Sergio Moro)做出一审判决,判定巴西劳工党籍前总统卢拉入狱9年半,并在19年内不得担任公职。
卢拉的罪名是受贿和洗钱,涉案金额200多万雷亚尔(约合400多万人民币)。去年8月底,卢拉的女弟子、也是巴西史上第一位女总统迪尔玛·罗塞芙因违反财政责任法被国会弹劾。目前,以副总统身份上位的民主运动党籍总统米歇尔·特梅尔也因涉嫌腐败正面临司法审判。与司法反腐同时出现的,是巴西政局的动荡不安。
巴西政局动荡的制度原因
国内学者多从巴西经济下滑和政党政治的角度分析巴西政局动荡的原因。这两种角度并非完全没有解释力,但也容易产生两种极端的倾向。其一是经济决定论。将政局的任何变动都与经济问题联系起来。其二是阴谋论。政坛一有风吹草动,背后总不外乎各政党之间的政治斗争。这样,罗塞芙被弹劾就成了右翼国会的“政变”,卢拉被判刑也是右翼分子的阴谋。这两种值得警惕的倾向可能导致对原本十分复杂的问题作过于简单化的理解。
在我看来,经济衰退和左右缠斗都不是巴西政局动荡的根本原因。经济衰退只是诱因之一,放眼全球,出现经济衰退的远不只是巴西一国,为什么偏偏巴西乱成一锅粥?政党斗争也不过是一种表象。无论在哪个国家,有政治就有斗争。不斗争就不是政治了。这些原因都不是最根本的原因,毋宁说只是更深层次原因的反映。
自1985年军政府还政于民以来,巴西共产生了七位总统,其中三位非民选总统,四位民选总统。但是,迄今为止,巴西已经成功弹劾掉两位民选总统(1990至1992年间任职的科洛尔和2011至2016年任职的罗塞芙),正在将一位前总统送入大牢(2003 至2011年任职的卢拉),现任总统特梅尔这位非民选总统现在也岌岌可危(但特梅尔不是可能被弹劾,而是面临刑事审判)。在不到三十年的时间里,如此之多的(前)总统出事,在全世界恐怕是很少见的。
这类事情屡屡发生,绝不是偶然的,也绝不是经济衰退和政治内斗可以解释得了的,其背后必有深刻的制度原因。
进而言之,与其他国家相比,巴西政局显得较为动荡,最根本的原因还是政治制度层面的问题没有解决好。1985年起步的民主化是军政府与各派妥协的产物,威权与民主之间存在对未来权力安排的默契。这种转型虽然没有基于明确的转型契约,但新的民主政府保留了很多威权遗产。这些遗产体现在1988年宪法(即现行宪法)的制定过程和最终文本之中,逐渐变成巴西的体制性问题。
其一,巴西现行宪法在行政-立法的权力配置方面,采用的是总统制加比例代表制的组合。总统制学自美国,比例代表制系从欧陆借鉴。美国政治理论家罗伯特·达尔(Robert Alan Dahl,1915—2014))认为这种组合是拉美地区宪制的特色之一,区别于美国、英国、欧陆等国。但是,美国社会学家和政治学家胡安·林茨(Juan José Linz,1926—2013)认为,这种组合是民主制度安排中最糟糕的,极易导致民主体制的不稳定。罗伯特·达尔也表示新兴民主国家最好避免拉美的这种安排。
这是因为,一方面,总统制带来二元合法性的冲突,行政与立法对峙是常态;另一方面,比例代表制又导致原本就有碎片化传统的巴西政党制度更加碎片化。因此,巴西总统如果在国会组成牢固联盟,就可以成为超级总统,而联盟一旦因经济政治危机而破裂,则立马变身极弱势总统。巴西总统时常在两种极端之间变动。
其二,现行巴西宪法在权利保障方面具有鲜明民粹主义色彩,特别是社会权利保障。巴西的宪法文本非常冗长,在全世界各国宪法中仅次于印度。这一方面是因为,立宪程序采取的是分散化方式,征求了方方面面的意见,并力求将各方面意见都纳入这部基本法。另一方面,宪法理念有问题,原本属于法律层面的内容,属于政策性的内容,统统都被纳入宪法加以规范。特别是,巴西宪法对公民社会权利保障非常广泛,这自然很进步,但超越了巴西这个发展中国家当前的经济社会发展阶段。经济好的时候,福利赶超模式还能勉强维持,不会暴露出问题。在经济不好的时候,政府只能靠举债填补亏空。
比如,罗塞芙一不小心就因违反财政责任法而遭到弹劾。继任总统特梅尔看了问题所在,上台后推动劳工法改革和养老金改革。他的改革方向是对的,但面临的压力也很大。因为,不管是公职人员,还是普通民众,都不愿意自己的福利蛋糕缩水。
其三,巴西的弹劾制度设计本身有一些问题。它的弹劾模式是从美国学习来的,属于议会主导的模式。这一模式的优点是能够营造合法性的外观,用一个民选机构(议会)去制衡和推翻另一个民选机构(总统)。但缺点是比较容易过度政治化。
除了宪制层面的问题外,法律层面也存在不少问题。比如,选举法限制竞选开支,导致每个政党都有自己的“小金库”,催生了政党与企业之间的权钱交易。
可以作个有失简单化的假设。假如美国在行政-立法关系上没有采取总统制加单一选区代表制的组合,而是采取总统制加比例代表制的拉美模式,那么,2016年的特朗普很可能就类似1989年巴西的科洛尔,以小党党魁的身份当选总统(假设特朗普还能当选)。与此同时,国会被两大传统政党共和党和民主党(也很可能已经碎片化成许多小党)占据。与科洛尔1992年遭到国会弹劾类似,特朗普因“通俄门”而遭到弹劾的可能性就会大大增加,美国将有可能巴西化或者拉美化。
尽管这只是个假设,但很能说明问题。正是因为采取总统制加单一选区代表制的民主模式,美国顶住了特朗普式民粹主义的冲击,其政局看起来没有巴西那么糟糕。
巴西的法治反腐
有论者认为,巴西当前的反腐原本就是且日益成为政党斗争的工具。我的观点恰恰相反。在当前的巴西政局动荡中,巴西的法治没有被政党政治绑架,而是巴西的法律共同体较为独立于并试图超越当下的政党政治。巴西的反腐模式跟我们国家非常不同,它是由司法机构主导的,也可以叫法治反腐模式。司法力量,包括法官和检察官群体联合起来,通过调查巴西最大国企巴西国家石油公司(Petrobras)腐败案,试图尽可能多地将涉嫌腐败的政客、商人及其中间的掮客绳之以法。
巴西民主化三十年来最大的成就之一,在我看来就是司法具有较强的独立性。有论者认为,巴西的司法过于独立,对正常的政治运作造成威胁。我不认为目前巴西的司法存在过度独立的问题。就性质而言,巴西司法部门既没有钱袋子,也没有枪杆子,是三权之中最弱势的分支。它的全部力量所在,无非是依法公正办案,不受政治过程的非法干预。相反,如果司法与政治过于勾连,互相庇护,更不是巴西民众的福音。
非常重要的一点是,巴西的法律共同体具有很强的理想主义色彩。他们信奉法治,希望巴西民主政治往好的方向发展。联邦最高法院前任也是巴西历史上首位黑人院长诺阿金·巴尔博扎(Joaquim Barbosa),于2007年审理了卢拉政府时期的最大政治腐败案件“月费案”。当时的卢拉政府高官和劳工党领导人通过行贿手段拉拢国会议员,因每月固定行贿一定数额,得名“月费案”。涉案人员有卢拉政府前总统府办公厅主任、巴西劳工党主席以及多名国会议员等重量级政治人物。巴尔博扎担任主审大法官,顶住强大的政治和社会舆论压力,将大多数涉案人员绳之以法,受到社会公众的普遍赞誉。
近两年,巴西司法体系中的少壮派开始崛起。比如,目前负责本次反腐调查“洗车行动”的法官塞尔吉奥·莫罗和总检察长罗德里戈·雅诺特(Rodrigo Janot)都比较年轻,毕业于欧美名校,相对超脱于巴西的现行政治体制之外。2017年1月,最高法院法官、“洗车行动”主审大法官特奥里·扎瓦斯基(Teori Zavascki)坠机身亡,有媒体称是因其反腐触动既得利益集团而遭到谋杀。但他的去世反倒激励了后来的法律人敢于迎难而上。
迄今为止,我还没有读到相关报道,也尚没看到或发现有证据显示,这些法官或检察官办案具有明显的政治倾向。卢拉被拿下,给人以向左翼开刀的印象。其实,这不过是因为左翼这十多年来都在台上,是手握国家大权却少受监督的执政党,腐败当然多与他们有关。
实际上,特梅尔因为曾经出任联邦众议长、罗塞芙政府的副总统等要职,也是既得利益共同体的一员,涉嫌参与腐败勾兑事宜,正在面临司法审判。他的结局或许也不太妙。
我觉得,总体而言,巴西目前的反腐败是法律共同体试图通过法治方式,削减巴西的政客官僚过去累积下来的规模庞大的腐败存量
这种法治反腐做法是相当健康的。很多人担心巴西反腐没完没了,影响巴西经济发展,也导致政局不稳定。对中国国内反腐,也有人持这样的观点。这种看法是很偏颇的。为了几个政客的所谓政治前途,就可以放任腐败不管?为了巴西所谓的经济成绩,就可以放任腐败不断累积?对任何国家来说,腐败都是毒瘤,除恶务尽。对腐败必须零容忍,不管是通过司法方式还是执政党自我净化。
当我们谈到拉美政治的时候,经常批评其庇护主义盛行,裙带腐败严重。现在,这种状况正在改变。从巴西开始,在阿根廷、秘鲁等拉美主要国家,反腐败行动都在如火如荼。并且,这些国家的反腐真正做到了“上不封顶”。比如,在巴西,前总统科洛尔被弹劾,前总统卢拉一审被判刑,现任总统特梅尔待审判。在秘鲁,两位前总统乌马拉(Ollanta Humala,2011至2016年在任)和托莱多(Alejandro Toledo,2001至2006在任)均因腐败而正面临司法审判。这些曾经位高权重的国家领导人,都没有在法律之上,而是低于法律,在法律之下。很重要的是,巴西和秘鲁等拉美国家的反腐败没有动摇现有的宪制安排,只是某个或某些政客的危机,而不是该国民主法治体制的危机。
当然,巴西的司法也并非没有问题。尽管较为独立,但司法体系效率较低。巴西法律规定,现任部长和议员享有刑事豁免权,只接受最高法院调查,普通法院无权调查。但最高法院人少事多,案件超期积压现象严重。比如,卢拉一审被判有罪后,假如二审维持原判,最终定罪服刑也需要一到两年的时间。此外,司法程序繁琐复杂,当事人几乎可以无限期上诉。这些问题导致一些腐败案件长期得不到解决,涉案官员长期逍遥法外。
客观看待劳工党的政绩
巴西当前的政局动荡和腐败现象与劳工党此前十多年执政出现的问题有很大关系。但还是要客观看待劳工党的政绩,不宜一味肯定或一味否定。整体而言,是得失参半的。
首先,必须肯定劳工党对巴西制度建设作出的重要贡献。要看到,这是巴西左翼第一次如此长时间的执政,史无前例,没有经验可循。出现问题很正常。而且很多问题不是该党的问题,而是1988年宪法生效以来的整个体制不健全造成的。换言之,跟何种意识形态关系不大,相关体制性问题不改变,右翼上台后照样重蹈覆辙。尤其难能可贵的是,劳工党在执政十多年后,能够将手中的国家权力和平交给他党,实现了巴西左右翼权力的和平更替。这本身就是对巴西国家、人民和民主的重要贡献,在整个地区具有指标性意义。
其次,劳工党实行的亲下层的社会政策是可圈可点的,而且是温和的方式。不像邻国委内瑞拉,原本已经陷入资源诅咒泥潭,却大搞福利民粹主义,如今陷入体制崩溃、各派内斗、民不聊生的惨境。也正因为如此,我对巴西劳工党东山再起很有信心。2018年未必能回归,但它拥有更广阔的未来。因为,以劳工党为代表的左翼在巴西没有完全失掉民心,还拥有牢固的支持基础。
但是,目前在野的劳工党必须痛定思痛,认真总结经验教训,再次执政时才能够有更优良的表现。卢拉、罗塞芙这样的旧面孔该退出历史舞台的就要退出,着力培养年轻一代的领导人,劳工党才不会青黄不接,陷入无人可堪大任的窘境。
(本文主体部分来自微信公众号“上大拉美研究中心”,原题为“巴西政局三问”,7月23日发布。本次刊发时有较多扩充和改写。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 巴西政局,反腐,劳工党

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