中央文件关键词中的国企改革

聂辉华/中国人民大学国家发展与战略研究院教授 时英/ 国家发展与战略研究院助理研究员 阮睿/中国人民大学经济学院博士研究生

2017-07-26 16:40 来源:澎湃新闻

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2003年成立的国务院国有资产监督管理委员会,实质性地推进了国有资产战略性布局调整。 中新网 图
在各项经济改革中,国企改革尤其引人瞩目,因此有必要研究,国企改革在什么背景下更容易推动,哪些改革举措是关键的,哪些举措是创新的,哪些举措具有可持续性?通过使用文本分析方法,本文试图回答这些间题。
改革历程
在目前政治体制下,中共中央和国务院对某项改革的重视程度,往往反映在两个方面:一是人事安排,二是文件发布。一般来说,文件发布的频率越高、级别越高,表示中央对此项改革工作越是重视。关于国企改革的文件可谓汗牛充栋,笔者主要关注两类重要文件:中共中央和国务院直接发布或者由中办、国办发布的文件,以及中央部委发布的文件。这两类文件合称中央文件。
为更精确地反映国企绩效和改革文件之间的关系,笔者统计了1978至2016年所有与国企直接相关的中央文件。可以将国企改革按照若干重大事件分为四个阶段:1992年召开中共十四大,正式提出“建立社会主义市场经济体制”,因此1992年之前可以看作探索期;1998年启动国企三年脱困改革,大力推行减员增效和职工下岗等举措,因此1992至1998年可以看作加速期;1998至2008年可以看作阵痛期;2008年出台的“四万亿”刺激计划,对国企发展产生了深远影响,因此2008年至今可以看作缓和期。
1978至2016年间,除了1987年,每年都有关于国企改革的中央文件发布。从密度上看,1992至2008年发布的最多。整个1990年代共发布了95份文件,加上2000年,则每年平均发布10份。这与上世纪90年代国企经济绩效陡然下降的趋势完全吻合。2000年之后,2003年发布的最多,达22份,也是1978年以来发布中央文件最多的一年;2004年次之,为19份;2009年为18份,排名第三。这都不是偶然现象。
2003年成立的国务院国有资产监督管理委员会,实质性地推进了国有资产的战略性布局调整。从当年开始到第二年,大量国企实行了转制。2008年的全球金融危机,导致国企绩效在经历了2003年以来的缓慢增长之后,再次出现明显下滑,因此2009年推动国企薪酬改革和股权分置改革,以减轻危机带来的负面冲击。
无论是看重大改革文件的出台时机,还是发布频率,都可以发现一个明显的规律性现象:越是国企处于困难时期,越可能发布大量改革文件。换言之,国企的危机往往成为改革的良机。
新名词、新特征
改革的动力除了反映在文件数量上,也体现在新提法或新名词上。就国企改革而言,中央文件中的新名词层出不穷。这些新名词从不同角度反映了国企改革的时代背景、改革困境或者改革举措。限于篇幅,本文归纳了1992年以来的主要新名词。例如,1992年由国务院办公厅转发的一份关于国有资产产权登记的文件,明确提出“国有资产流失”这个名词,表明当时有关部门担心改革过程中会出现比较严重的国有资产流失问题。1998年,中共中央和国务院联合发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》,“职工再就业”、“下岗”首次出现于这份最高级别的文件中,表明当时国企的经济效益很不乐观。
计算新名词出现的词频,可以发现一些有趣的特征。例如,“国有资产流失”在改革加速期被提及6次,但在改革阵痛期和缓和期分别被提及15次和23次。这很可能意味着,在改革加速期,国有资产流失尚不是一个严重的间题,但之后这个问题被认为更加严重了。某种程度上,也可以说国企改革的底线在收紧,制度在完善。又比如,“下岗”在改革阵痛期被提及137次,足以说明当时这个问题的严峻性,但在缓和期只被提及2次,说明这个间题已经基本解决。再如,2003年通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,提出“支持非公有制中小企业的发展,鼓励有条件的企业做强做大”,但这一提法此后只出现了一次。相反,2015年发布的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中,出现国企要“做强做优做大”的新提法,并且出现了2次。两相对比,政策取向特色鲜明。
常规关键词
新名词反映了改革新举措,但新举措未必是最重要的改革举措。要更加全面地了解国企改革举措,还需要看中央文件中的关键词。所谓关键词,是指具有明确改革指向和实际措施的专有名词,这些名词出现次数越多,说明这一举措越重要,或者相关问题越严重,或者至少反映了改革的侧重点。
笔者利用分词软件对1978至2016年的中央文件进行词频分析,找出了16个有明确指向的关键词,剔除了一些没有明确指向的关键词(如“精神”),然后将这些关键词放置于国企改革的四个阶段进行比较。“国有资产”作为一个关键词,在四个阶段都高频率出现;“产权”、“资产”这两个关键词的词频也很高。这说明国企改革的重点一直都是国有资产的管理。在改革阵痛期,“职工”出现了761次,“就业”出现了590次,频率均远高于其他三个阶段,表明改革重心是职工安置问题。
考核”在改革缓和期出现了375次,在其他三个阶段很少出现,说明2008年之后国资委对国企考核加强了力度。此外,“改革”在四个阶段的频率几乎都是不断增长,说明国企改革进入了深水区,如何谋求新的改革方案和思路成为中央政府关注的主要问题之一。
为了更清楚地了解各个阶段的改革重点或难点,笔者选取每个改革阶段的前十名关键词进行分析。
在改革探索期,除了“国有资产”、“职工”和“资产”之外,“产权”、“清产核资”、“评估”、“股权”等关键词出现频率也很高。这说明,当时的国企改革还在摸索,国有资产的盘查是改革的基础工作,这些工作尚未完成,因此改革的步伐相对较慢。
在改革加速期,改革步伐明显加快。一个主要标志是,产权改革成为主要举措,因此,“产权”出现频率高达565次,比上一阶段多了一倍左右。其次,“破产”出现了347次,“兼并”出现了278次,都说明此阶段改革主要涉及国企重组,这也属于产权改革范畴。产权改革一般是最深层次也是最剧烈的改革,往往与严峻的经济形势、强有力的中央领导和比较稳定的社会环境有关,否则,轻则改革半途而废,重则引起社会震荡。
在改革阵痛期,大量企业兼并破产,大批职工下岗安置,因此,“资产”、“职工”、“转让”、“就业”成为高频关键词。进入缓和期后,“职工”、“就业”要么明显降低了词频,要么不再属于高频词语。另一方面,“改革”出现频率相对增加了很多,说明国企改革本身开始遇到瓶颈,改革思路和方向有待突破。
特殊关键词
除新名词、高频关键词可以反映改革方向和动力之外,一些词频未必很高的特殊关键词,也能从另一个角度反映改革重点。例如“破产”,在1992年之前被提及不到10次,但是在改革加速期与阵痛期都超过300次,而在缓和期再次降到10次左右。这说明,在改革加速期和阵痛期,破产是一种常用的改革手段,而在缓和期较少使用。某种程度上,这可能是这几年大量“僵尸企业”出现的重要原因之一。
再如“下岗”,在改革阵痛期出现超过100次,此后几乎没有被提及。这一方面说明国企的下岗问题已经解决,不再有大量冗员;另一方面还可能是因为大量使用“下岗”“分流”这样的词汇会给社会稳定带来负面影响,与“和谐社会”的理念不符,因此几乎不再使用。
股份制”可以说是逐年减少。在国企建立现代企业制度之前,股份制作为一种比较先进的企业制度广受推崇,但实际上这是现代市场经济的基本形态。因此,一旦我国确立建设社会主义市场经济体制之后,这个词语就不再具有特别含义,文件逐渐减少了使用。
试点”则经历了V型起伏。1998年之前,“试点”一词超过150次,但在改革阵痛期陡然降到50次以下。这表明在阵痛期,改革的方向、手段、程序非常明确,不需要再逐步摸索或试错。但在缓和期又超过了150次,再度说明改革进入瓶颈期,需要寻找新的突破。 “监督”的词频变化反映了改革大环境的变化。其出现次数从1992年之前的不到100次,变成了2009年之后的约250次。这说明,国企改革的外部环境发生了变化,相关的约束机制日益强化,改革本身的规范性、合法性、公平性被提高到了空前的程度。
党委”的词频变化与“监督”非常类似,在1992年之后都呈明显的强化趋势,这与监督功能的强化是匹配的。有所不同的是,“党委”在1992年之前的出现频率相当高。这可能是1992年之前,在国企管理上党委发挥着特殊作用,而建立市场经济体制之后,企业的管理层开始变得更加重要。近几年,中央又重新开始强调党委在国企中的领导地位。
(本文原刊于《新理财》2017年第4期,原题:“另类视角看国企改革”。略有文字技术校正,并由作者审定。经授权刊发。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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