美国将对虚拟货币监管立法：简评《统一虚拟货币经营监管法》

7月 19日，美国全国统一州法委员会在其于加州圣地亚哥召开的126周年年会上通过了《统一虚拟货币经营监管法》（Uniform Regulation of Virtual Currency Business Act，以下也简称法案）。最近几年，纽约州、加利福尼亚州、北卡罗莱纳州等均已相继制定针对虚拟货币商业行为监管的专门法规，然而相比这些各自为政的州法，法案的制定和通过标志着美国在虚拟货币业务的监管上又跨出了一大步。按照全国统一州法委员会的程序，日前通过的《统一虚拟货币经营监管法》尚需经过美国律师协会审议认可方能向各州推行，且由各州的立法机关决定采纳才能作为法律施行。

该法案一共七章，包含对虚拟货币服务和产品供应商许可的申请和审批、消费者权益保护、网络安全、反洗钱和持续监管等内容。法案的起草遵循《统一货币服务法》（Uniform Money Service Act）的相同模式，并与美国财政部金融犯罪网络局(FinCEN)关于虚拟货币的规定、州银行监督协会(Conference of State Bank Supervisors)于2015年发布的关于虚拟货币业务的框架性意见保持一致，同时参考了各州已经发布的相关法律。

法案对虚拟货币（Virtual currency）下的定义为：可用于交易媒介、账户单位或者价值存储、但不是法定货币（不管是否以法定货币计价）的一种价值的数字表现；它不包括商家在某个交易中作为亲和力或者奖励计划一部分的价值表现，也不包括用于在线游戏、游戏平台、游戏系列中的价值数字表现。法案关于虚拟货币定义的表述没有从区块链的技术角度出发，更没有停留在比特币的个性特征上，尽管起草委员会在对法案作说明时重点介绍了区块链技术和比特币的产生和应用。

起草者在定义时采取概括的方法，突出虚拟货币的通用特征，着眼于虚拟货币的使用、储存和交易，忽略虚拟货币的形成或发行过程（目前的定义实质上既包括去中心化形成的虚拟货币，也包括以中心化方式发行的虚拟货币），这种定义方法的优点在于不会因为技术进步或变化而使原本的定义不合理，从而使法案保持相对的稳定。

法案把虚拟货币经营行为（Virtual currency business activity）归纳为三个方面：1、为居民交易、转移、保管虚拟货币或从事虚拟货币管理；2、持有电子贵金属或贵金属电子证书或发行代表贵金属权益的股份或电子证书；3、把在线游戏、游戏平台或游戏系列中的价值数字表现交换成该游戏圈之外的虚拟货币、法定货币或银行信贷。上述第1个范围是顺理成章的，按照这个定义，比特币的爱好者(投资者)通过算力在区块上获取比特币的挖矿行为显然不属于虚拟货币经营行为，不适用这个法案。从第2、3个定义可以看出法案的起草者力图把虚拟货币经营行为的范围扩大，尽可能地包含在目前技术水平内能够预见到的虚拟货币应用场景，适应方兴未艾的虚拟货币浪潮和高速发展的区块链技术。

从立法技巧上，《统一虚拟货币经营监管法》明确说明对于《1978年电子资金转移法（《<美国法典>第15编》、《1934年证券交易法（<美国法典>第15编）》和《1936年商品交易法（<美国法典>第7编）》以及州蓝天法对涉及从事虚拟货币业务活动有关联的事项已经作了相应规定的，从其规定，不适用这个法案，这是因为上述这些法典以及州的蓝天法都是行之有效的监管措施，这种兜底性的说明，有利于法与法之间的协调一致。法案规定任何人在未取得许可之前不得从事虚拟货币业务活动，除了该法103-b中罗列的14种豁免情况。

为了促进各州之间的虚拟货币业务的和谐发展，减少当事人的商业成本，法案制定者还在第204条中规定了州之间的互惠，对于在某个州已经取得从事虚拟货币业务许可的当事人，可以简化在另一个州申办证照的手续。除了完整申办证照之外，《统一虚拟货币经营监管法》颇有创新地规定了一种登记制度，对每年经营额小于35000美元的从业者采用临时登记制度，以所谓的“入口匝道”或“监管沙箱”方式管理，既达到鼓励创新的目的又不失对市场的监管。

发生于2014年2月的Mt-Gox破产案件（至今余波未平）不仅在虚拟币业内引起巨大震动，还特别引起了各国管理层的严密关注，对虚拟货币经营的监管以及对消费者的保护被进一步提到议事日程上来，法案的制定显然受到该事件的影响。

最近几年美国的立法机构和政府部门分别出台了不少关于虚拟货币业务的规则，这些规则基本上都集中在对虚拟货币经营活动的监管上，《统一虚拟货币经营监管法》同样不例外。虽然起草委员会表示法案的起草既要重视消费者的利益，也同时要给予这种新生事物以足够的发展空间，但从法案本身来看，对虚拟货币业务活动的监管确实下足了功夫：从通常的经营信息披露、储备金设立，到网络安全、业务连续、灾后恢复、反欺诈、反洗钱、反恐怖等应有尽有，反映了美国法律工作者一贯的务实、细致的作风。

法案详细规定了检查、执法的具体要求，要求从业者真实保留、提供完整的财务、交易和客户的信息，规定了一州的监管部门可以联合其他州的监管部门联合检查，也可联合自律机构、联邦和州金融监管部门甚至美国之外的监管部门开展联合执法。法案还规定了执证从业者和临时登记者在其基本信息发生重大变化时的报告制度，以及在执证从业者和临时登记者控制权发生变化时监管部门的处理方式。并对无证经营、或虽有证经营但违反法案规定从事虚拟货币业务活动或者经营者本身发生重大事项（如成为被告、破产、重组等）规定了罚款、暂停营业或直接吊销证照等处罚，甚至进入刑事程序。

虚拟货币的澎湃发展涉及网络安全、金融安全、反洗钱、反恐怖、税收监管、市场管理、消费者保护等方方面面，为各国政府的监管和服务提出了紧迫而严峻的任务，而且新技术的进一步发展不但会给一国带来极大的改变，甚至可能给目前全球的金融、经济、政治体系带来冲击。笔者认为，《统一虚拟货币经营监管法》的出台，为美国在此领域实施统一监管提供了立法示范，也为我们树立了一个可以参考、研究的样板。