特朗普“非传统”吗——试论美国对华战略逻辑的演进(上)

达巍/中国现代国际关系研究院美国所所长、研究员

2017-07-31 18:55

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唐纳德•特朗普当选美国第45任总统后,“出人意料”是各界的普遍反映,“不确定性”成为展望其对外战略包括对华战略时最常用的一个词。
确实,特朗普在涉华问题上有过多次惊人的言行:在竞选期间,宣称将对来自中国的进口商品征收45%的关税,上任后第一天就将中国定为汇率操纵国;当选总统后,又公然与蔡英文通话、质疑美国长期执行的“一中”政策。
不过,2017年1月上任后,其对华政策实践相对谨慎。特别是4月6-7日,中美元首在海湖庄园举行峰会后,特朗普政府对华态度转向积极,例如放弃了“认定中国为汇率操纵国”的竞选承诺、与中国在朝核等问题上展开积极合作等。
那么,在这些“出人意表”和“惊人转向”背后,特朗普政府的对华战略是否构成美国对华战略的一次重大断裂或者突然转向?它是否将偏离过去几十年美国两党历届政府形成的对华战略主流?
本文将回顾冷战结束以来美国历届政府对华战略演变 试图寻找这些变化的逻辑线索,并以此为背景尝试理解特朗普及其团队的对华态度。
“内外—强弱”格局下的“接触”战略
从1972年中美关系“破冰”开始,美国一直将其对华战略称为“接触”。20世纪70年代到80年代,美国对华战略服从、服务于美国冷战战略。中美关系始终在共同应对苏联威胁这一外部动力的推进下展开。1978年年底中国改革开放后,中美经贸、人文交流渐次发展,两国关系的内生性动力开始生长,但仍然相当有限。例如,1989年中美双边贸易额虽然达到177亿美元,比1978年的10亿美元左右增长巨大,但这也只占到美国对外贸易总额的1.65%。1989年后,东欧剧变、苏联解体、冷战结束,国际格局发生翻天覆地的变化,中美关系的外部动力丧失,中美关系陷入低谷。
1992年年底之后,中国国内改革开放再次提速。与此同时,在美国商界大力游说下,美国总统比尔•克林顿于1994年决定最惠国待遇与中国人权问题“脱钩”。美国对华战略迅速转向“更宽广的接触”。
克林顿政府在其对华战略表述中始终使用“接触”战略的说法,并且在政府战略文件中论述了“接触”战略背后的逻辑:其核心是通过接触、交往,将中国拉进其主导的国际体系,使中国成为体系内的支持性力量而非相反。美国在获取战略利益与经济收益的同时,希望通过交往塑造和影响中国的发展方向,使中国政治、经济、社会、外交诸方面向着美国所乐见的方向发展。
正如兹比格涅夫•布热津斯基指出的,克林顿在做出“最惠国”与人权问题脱钩的决定时的考虑是,“从长期看,随着中国接受国际规则,并融入更大程度的相互依赖,它将会不可避免地日益尊重人权”。“通过交往可以促使中国变化”是冷战后美国对华战略的基本前提假定。美国对华战略的后续发展变化,都是从这一逻辑起点展开的。
从中国的视角看,“接触”战略首先是美国对华交往、合作,但同时也包含着防范、强制、影响、渗透、演变、限制等更为消极的成分。不过整体而言,“接触”战略的积极面远大于消极面。1978年启动改革开放后,中国恰好执行了以“融入”为主要内容的对外战略。中国希望通过融入由美国和西方国家长期主导的国际体系,以实现经济和社会现代化,同时努力保持本国政治制度、外交政策和文化认同上的独立性。
易言之,中国面对国际体系要“融进去”、美国作为体系内的“领导国家”要把中国“拉进来”,两国在战略的“前端”形成了一种战略契合。与此同时,两国在各自战略的“终端”存在着明显分歧,美国试图影响中国,而中国希望保持特色。但是由于中国融入国际体系是一个相当长的历史进程,在完成进程之前既无须也无法验证中美哪一方的战略“终端”能够实现。
在抵达“验证时刻”之前,“接触—融入”的战略默契为两国关系提供了观念层次的稳定框架,并指导了两国的具体政策,让双方克服了1995—1996年台海、1999年“炸馆”以及2001年南海“撞机”事件等突发危机的冲击。
显然,中美两国在这一时期的战略选择,根本上是由两国在国际体系中的位置决定的。1978年年底以及其后相当长一段时间内,中美两国在国际体系中是“内外—强弱”关系:美国居于其领导的国际体系之内;是体系内的最强国。中国部分地处于国际体系之外,相对美国而言综合国力较弱。在这样一个格局之下,中国逐渐向西方主导的国际体系靠拢、学习、融入,经济体制转向市场化,外交告别革命者角色而转向国际体系的维护者,政治与社会释放出了勃勃生机。从西方视角看,这意味着中国与其差异性的逐渐缩小。美国是一个有着强烈理想主义外交传统的国家。至少从19世纪末起,在美国战略界主流观念中,中国始终是一个值得同情的“弱者”,是一个通过“接触”可以塑造、影响、改造甚至“拯救”的对象。这是美国对华“接触”战略的国内战略文化基础。
布什政府的“接触+防范”
2001年1月,乔治•沃克•布什入主白宫,给美国对华“接触”战略带来了一次短暂“断裂”。布什在竞选期间即宣称,上任后“将重新定义中美关系。中国是‘战略竞争者’,而非战略伙伴”。2001年4月1日发生的南海“撞机”事件导致中美关系高度紧张。布什在台湾问题上也咄咄逼人,誓言将“不惜代价保卫台湾”。耐人寻味的是,布什在中美关系定位与台湾问题上的“断裂”,与16年后同为共和党总统当选人的特朗普的选择颇为“神似”。
不过,中美关系的紧张很快推动布什政府重新思考其对华战略选择。9•11事件后,美国全球战略重点发生根本转折。反恐问题与中东地区成为美国全球战略的焦点,布什政府对华战略逐渐回归“接触”主流。
布什政府执政八年中,中美两国逐渐走出“内外—强弱”格局,这是其对华战略演变背后的基本结构因素。中国综合国力崛起速度惊人。在中美建交的1979年,中国的经济规模仅为美国的4.5%。到布什担任总统的2001年,这一比例已变成18.8%。到其两个任期结束后的2009年,这一比例又变为37.8%。
中国在2001年年底加入了世界贸易组织,标志着中国融入国际体系的最后一个重大目标达成。中美货物贸易额从2001年的1214亿美元增长到了2008年的4075亿美元,占美国对外货物贸易的比重从5.1%增长到了9.3%。中国在世界主要机构以及在全球和地区主要议题上发挥着越来越重要的作用。
总而言之,中国综合国力虽与美国仍有明显差距,但是两国“内外—强弱”的关系开始逐渐向“体系内(非对称的)两个大国”的方向演变。这个变化不仅是1978年中国开始改革开放以来的第一次,甚至也是中美关系史上的第一次。中美关系的“内生动力”不断增长。美国不再仅仅因为外部因素(如历史上的应对苏联威胁与布什政府时期的反恐)而重视中国,中美经贸关系以及中国在国际问题上发挥的关键作用,使得美国已经无法忽视中国。
这一变化如此之大、战略影响如此之深,导致美国对华战略虽然在9•11事件后回到了传统脉络之上,但美国战略界在这八年中不断讨论着“中国崛起与美国的应对”这一主题,其战略逻辑也发生了一些微妙变化。
在布什政府两个任期中,两位国务院高官的两次对华政策演讲很好地代表了美国官方对华战略思考的演进。一个是2002年12月时任美国国务院政策规划办公室主任的理查德•哈斯发表的演讲《中国与中美关系的未来》。哈斯在演讲中提出更充分地“融入”战略。另一个是2005年9月时任美国副国务卿罗伯特•佐立克发表的《中国向何处去》的演讲。佐立克在演讲中提出中国应成为“负责任的利益攸关方”的说法。从这两篇政策讲话以及布什政府的其他一些战略文件中,能够大致看出美国对华战略逻辑的变化。
第一,认为中美两国“内外—强弱”格局已经终结。哈斯在演讲中明言,“过去30多年,美国的战略家们一直在辩论‘如何把中国拉入国际体系’。今天,在相当大的程度上,中国已经‘在里面’了”。佐立克称,“27年前(1978年),中国极端贫困,并且被隔绝在世界之外……美国两党七任总统认识到中国的战略转变(改革开放),并致力于将中国融入国际体系,使其成为体系中的一个完全的成员。(现在)巨龙已经崛起并融入世界。从联合国到世界贸易组织,从关于臭氧层消耗物质的协议到关于核武器的协定中国都是谈判桌上的玩家”。显然,美国官方已经清楚地认识到,“内外—强弱”格局已经终结,中国已经成长为世界主要大国并完成了融入国际体系的任务。
第二,认同中国是国际体系内的积极力量,但开始对中国如何运用新近获得的权力表现出一定疑虑。美国认为中国总体上仍然是一个“维持现状国家”。哈斯称,“市场活力取代了教条,中国出口计算机而非意识形态”。佐立克也明确表示,“中国不是苏联。中国不寻求传播反美极端意识形态,不认为要与资本主义制度进行你死我活的斗争。最重要的是,中国不认为其未来在于推翻国际体系的基本秩序。相反,中国领导人认为要取得未来的成功,需要与现代世界紧密连接”。
与此同时,以哈斯和佐立克为代表的美国战略界对“崛起并已进入国际体系中的中国”如何使用新获得的权力表达了疑虑。哈斯期待中国能够用崛起的权力支撑核不扩散等国际体系,同时要求中国降低关税、减少投资壁垒、推进法治、促进人权。佐立克在其演讲中提出,问题的关键在于,(中国崛起和融入之后)将如何使用自己的影响力。佐立克表达了对中国“经济重商主义”、知识产权、军事现代化、与所谓“流氓国家”的关系等问题上的疑虑。这些问题在布什政府第二任期内是中美关系中的主要问题。
第三,对其国内制度变化的期待逐渐降低。2002年布什政府第一份《国家安全战略》报告仍然用了颇长的篇幅强调中国国内政治问题。报告宣称,中国“民主发展对未来至关重要”,“中国对其未来的国家特性还需做出一系列重要选择”。报告仍然相信,到未来的某个时候中国会选择西方式的“政治与社会自由”,中国加入世界贸易组织会“推进中国的透明度与法治”。到2006年布什政府发布第二份《国家安全战略》报告时,有关期待中国国内政治变化的表述大幅减少,对中国的疑虑已经转向中国能否坚持和平发展,能否成为“负责任的利益攸关方”。出现这种变化,当然并不是因为美国对中国战略走向感到满意,而是因为美国开始感受到中国崛起在外交和军事层面带来的冲击,已顾不上对其内政过多地指手画脚了。
第四,更多地从大国博弈这一现实主义逻辑视角看待中美关系。与克林顿政府强调全球化的特征明显不同,布什政府更多的是从大国关系这一层次看待中美关系,其竞选和上任初期强调的“战略竞争者”是一种大国对抗逻辑;而在9•11事件之后,布什政府开始强调“大国合作应对非传统和新型挑战”。中国以及其他大国成为可以与美国合作的世界政治中的理性力量。这一逻辑在2002年布什政府公布的第一份《国家安全战略》报告中有着清楚的表述。报告称:“自从17世纪民族国家崛起以来 我们现在面临最好的机会,去建立一个大国在其中和平竞赛而非准备战争的世界。为应对恐怖暴力与混乱,世界大国都团结一致地站在同一边。”
第五,认为美国需要超越“接触”战略。既然中国已完成融入国际体系的任务,“接触”战略与新形势的相关性就显得不足了。无论哈斯还是佐立克都认为美国的“接触”战略是成功的,但在“总体成功”的判断之下,两人都提出了美国对华战略的下一步该怎么走的问题。哈斯直言,“为‘接触’而接触是不够的”。佐立克认为,美国的对华战略需要“超越向中国打开大门、欢迎其成为国际体系一员”的阶段,而应当转而“促使中国成为负责任的利益攸关方”。
实际上,在美国政府之外,学界、媒体开始对“接触”及其背后的战略逻辑做出更为严厉的批判。孟捷慕在其《中国幻想曲》一书中直接批判了“接触”战略的战略前提,即通过与中国接触,中国的政治体制与外交取向会向着美国所乐见的方向发展。这一判断在当时的美国战略界显得相当另类和极端。但十年后的今天再回看这一判断,似已被美国战略界主流接受。
作为“超越接触”的方案,佐立克在其演讲中提到一个关键的对华战略术语:“两面下注”。“对中国将如何使用新获得的权力的不确定,将导致美国和其他国家在对华关系上采取‘两面下注’的做法。”在布什政府的第二任期内,“两面下注”逐渐成为一个被美国政府与战略界广泛使用的概念。对于“两面下注”,美国学者麦艾文的解释是:“一方面继续强调接触与融合机制,另一方面则通过与其他亚洲国家开展安全合作、加强本国军事力量现代化等方式,对对方进行现实主义风格的制衡。”
“两面下注”被越来越广泛地使用,代表着布什政府对华战略在传统的“接触”战略基础上开始强调新的要素,即“防范”。“两面下注”的战略逻辑实际上是“接触+防范”。在布什政府任内美国一方面继续加强与中国的合作,中美关系的广度与深度都在强化;另一方面,强化与日本等盟友的关系,大力提升美印关系等。这些都是其对华“两面下注”的典型政策。较20世纪80年代和90年代,美国对华战略的消极面在上升,但这种消极面主要还是针对“远忧”、针对一种“可能性”所做的防范措施。
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本文原题《美国对华战略逻辑的演进与“特朗普冲击”》,刊于《世界经济与政治》2017年05期。略去注释和参考文献,正文有一定简化和改写。经授权刊用。
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 美国对华战略,接触,防范,中美关系,特朗普

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