中国的财政分权、均等化和省内经济不平等

刘勇政/中国人民大学财政金融学院副教授 Jorge Martinez-Vazquez/美国佐治亚州立大学国际公共政策研究中心教授 吴木銮/新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授

2017-08-02 13:45 来源:澎湃新闻

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中国是一个超大经济体,省与省之间的不平等固然巨大,一省内部的不平等往往更加严重。图为2010年的广东省省级贫困村雷州市纪家镇吴宅村的茅草房。东方IC 资料 
改革开放以来,中国的经济增长取得了卓越的成绩,然而各地区经济水平的差距也显著上升。不论是官方关于基尼系数的表述,还是民间对区域经济不平等的评估,都显示了中国国内的经济不平等到了需要极其重视的程度。
经济学家们尝试从多个层面解释差异背后的原因。过往研究主要关注的多为沿海内陆差异、城乡不平等以及不同省份的差异。事实上,国内区域经济不平等中,省内经济不平等贡献巨大。学者们估算,2007年,全国区域经济不平等中约有60%是由于省内县级经济水平不平等造成的;1997年至2007年间,全国区域经济不平等的增长中有63%是由省内不平等的增长所造成的。国际上经济不平等的研究通常认为国与国之间的不平等是巨大的,事实上在中国这样一个超大经济体,省与省之间的不平等同样巨大,而一省内部不同区域之间的不平等往往更加严重(以广东省为例,富裕地区与贫困地区之间的差距不亚于全国省与省之间的不平等)。因此,在制定公共政策的时候,对省内不平等及其决定因素的考虑是十分必要的。
与此同时,中国的财政分权也一直受到国际学界的关注,成为理解中国经济增长的一个重要视角。财政分权带来公共服务效率改善的同时,也是区域间经济不平等的决定性因素之一。自改革开放以来,财政分权一直是中国中央和地方财政关系的主线。这也与近三十年世界上各国的发展趋势相当一致。自1980年代以来,财政分权有助于实现地方民众偏好与政府施政的结合,也有助于局部政府施政的实验(比如一些公共管理中的创新性实验,如1997年最低生活保障在上海率先推行)在地方开花结果而不影响全国(国家层面可以在地方创新产生正面效应后将经验推广至全国)。从公共管理的微观角度来看,财政逐级分权会给公共政策的执行者一定的激励效应,公务人员在花钱的同时也会提高的责任意识,因此可以改善公共服务。
一些学者还指出,中国式财政分权是市场化改革的产物。这也比较容易理解。相比于计划经济的集中决策,市场的分散决策与政府的财政分权息息相关、紧密配合。计划经济时代,中央政府既负责宏观决策又制定细枝末节的微观决策。而市场经济中,市场主体是多元及分散的,中央政府主要负责一些宏观管理事务,地方政府需要因应市场主体和普通民众的需求调整其公共服务。因此,在1994年分税制改革大幅度进行收入集权(重要的税种收归中央)的同时,支出分权(财政支出与公共服务是一体两面)保持不变,甚至在近年来有分权程度加深的趋势(主要是民众对基础教育和医疗等方面的要求越来越高,而这些支出项目是由省以下地方政府处理)。根据一些学者的测算,中国的支出分权在全世界范围内都算是极高的,甚至高于一些传统的联邦制国家。不过,在支出分权的框架下,各省可以借助其财力和其他优势进行发展竞争,因此,极有可能形成富者愈富、贫者愈贫的局面。这也是本文关注的重点。
一、财政分权与区域不平等
学界对财政分权和区域不平等关系的争论由来已久。财政分权政策可能是一个提高公共支出效率的有效方法,然而除了提高效率之外,实现更大范围内的经济平等也是非常重要的政府施政目标。国际上的研究也发现,财政分权和区域不平等关系取决于一个国家的发展水平和收入再分配制度的有效性。尤其是对于中国这样经济发展处于发展中阶段、财政分权制度框架还不够成熟的国家来说,财政分权可能会导致更大的区域经济不平等。
在许多发达国家的财政分权的框架下,财政支出分权会与收入分权同时进行。这当然不等于是哪个支出类别交给地方政府,然后地方政府就会获得收入权限。这是一套相当复杂的中央地方财政安排,还牵涉到政府间收入的转移支付,相关制度的目标在于保障政府的财政能力、公共服务有效性和地区之间的均衡发展。
转移支付作为政府间关系中最重要的政策工具,也是实现国际上流行的财政分权的重要依托。不过,不论是时任财政部长楼继伟于2013年末出版的著作《中国政府间财政关系再思考》还是国务院2016年8月发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)都着墨不多。《中国政府间财政关系再思考》认为,要将基本公共服务均等化任务与改革一般性转移支付挂钩,设定专项转移支付门槛和相应的准入机制。而国务院的《指导意见》提出要清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付,增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力,严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付,对保留的专项转移支付进行甄别。
以转移支付为主干的财政均等化有可能减轻财政分权对区域不平等造成的不利影响,特别是因为资源禀赋或者优惠政策(比如中国沿海地区的优先发展政策)而形成的差异。从富裕地区征收一定的财政资源,透过特定的机制转移到贫困地区,对实现分配正义和缩小地区间矛盾都有正面作用。不过,值得注意的是,财政分权政策究竟是经济不平等的原因之一,还是它本身就是经济政策和制度变化的产物(分权本身与经济不平等可能有更复杂的因果链条),这些问题都有待学界进一步厘清。厘清这些概念和因果链条,将有助于政府设计一个恰当的政府间转移支付方案。
从中国的情况来看,在分权体制下,不同区域之间存在人才及资源的竞争。制度、经济和社会资源等方面存在的差异让富裕地区具备竞争优势,能吸引到更多人才和经济资源,更有能力来根据符合当地民众期待的方式分配资源,也更有能力为新兴企业提供减税、土地及其他优惠。
但从另一方面来说,由于地方政府减弱了中央政府在再分配中的作用,财力较强、政治影响力较大的地区,反过来会对中央政府制定财政分配政策产生影响,从而获得更多的资源。此类财政分权从实际运行来看,会影响中央政府再分配政策的实施效果。甚至在更为糟糕的情况下,富裕地区运用其一些政策资源(甚至在中央政府的人脉资源),阻碍中央政府出台有利于贫困地区的收入再分配政策。而中央政府也有可能在处理收入再分配政策时三心二意。毕竟富裕地区所拥有的政治和经济权力是远高于其地区的。
一个很简单的指标就是,许多省份的省委书记之所以是中共中央政治局委员(可以参与中央重要的决策),一是该省份的经济份额比较大,二是该省份的历史或者传统上比其他省份更为重要。
二、财政均等化政策
支出的分权一般伴随着财政均等化政策的实施和推进。在全球化和信息化时代,特别是在一国之内,民众对区域不平等的容忍度越来越低。比如,美国南部密西西比州的民众就不愿意接受其子女的基础教育比东北部新泽西州弱很多。同理,在过往关于财政分权和经济不平等的理论争论中,一些文章是以不存在有效财政均等化政策的假设作为出发点,因此得出的结论是财政分权会导致地区间收入不平均(这也算是一项富有积极意义的公共政策的一点负面效应)。
不过,实证研究也发现,以转移支付为主体的财政均等化政策可以使资源从富裕地区向贫困地区转移,达到横向的平衡,从而提供更为均等的公共产品和服务,实现全国范围的再分配正义。在这种背景下,中央政府可以制定一些公共服务的最低标准或者基本要求,而地方政府特别是贫困地区的地方政府在获得更多资源的时候增强自己的公共服务供给能力,保证本地需求偏好与相应的财政资源相匹配。
有些学者也担忧,因为有部分财政资源会由富裕地区转移至贫困地区,而财政均等化会降低地方政府(特别是富裕地区政府)的征税努力,因此会降低政府收入的总量。不过,这些担忧在现实中还没有得到明确的实证证据支持。相反,财政均等化机制实施后,恶性的政府间竞争倒是会稍微缓和。以中国为例,以前一些地方在招商引资方面会倾向于恶性竞争。有些企业在一个地区开业若干年、享受完当地的税收优惠,就会转移到另一地区继续享受税收优惠。这样的做法是会在整体上降低政府的收入和社会的福利水平。
作为中国财政分权改革中的重要政策,财政均等化政策已经施行了一段时间,但不同省份之间对省内均等化的努力存在很大差别。此外,这些均等化政策在实际执行中也会有许多执行扭曲,因此我们需要认真研究这一课题。
三、研究问题及数据来源
本研究主要关注两个问题。
首先,省级以下财政分权是否导致了更大的省内经济不平等?早期有研究认为,财政分权有助于减少区域不平等;最近的研究则提出,分权和区域经济不平等的关系是由多个因素决定的,例如国家和地区经济发展水平,以及是否有可靠的财政收入再分配系统。其次,省政府采取的财政均等化政策在抵消财政分权造成的省内经济不平等时发挥了怎样的作用?省政府在决定省内财政分权政策时拥有较大的自由裁量权,因此不同省内的财政分权政策可能存在较大差异。在中国目前的行政架构下,中央制定的针对省级以下的政策,也需要通过省级政府来传达。特别是“省管县”改革之后,在财政资源分配等方面,省政府的角色显得尤为重要。
本文研究者提出了两个假设。
假设一:省以下财政分权和省内不平等之间存在正相关。假设二:省级政府的财政均等化努力有助于削弱省以下财政分权对省内不平等带来的不利影响。
由于大部分基本公共服务(例如教育和医疗保健)都是由省级以下政府 (主要是市县区级政府) 提供的,因此市县级水平的数据很有代表性、说服力。本文研究者使用1995至2009年中国26个省份的县级面板数据进行定量分析,这些数据来源于各县市的统计年鉴及财政统计资料,包括了一些基本的社会经济变量和关于地方公共财政的详细分类数据。由于直辖市(地区)在法律规定上和其他地区不同,可能会存在行政和财政规定的巨大差异,因此研究剔除了北京、天津、上海、重庆的数据。
四、分析与结论
本研究肯定了中国的区域经济不平等主要来自省内的经济不平等,并发现财政分权的确会导致更大程度的区域不平等,而省级政府所做的财政均等化努力是有实质成效的,从而分别证实了假设一和假设二。
从全世界范围来看,哪怕是财政分权程度最高的国家,地方政府(主要指省以下政府)在公共服务的供给中所起到的作用也没有中国这么大。地方政府长时间以来承担着包括基础教育、医疗保健、退休金等庞大公共福利的支出责任。因此,省级政府在当前有足够的空间来调整再分配的决策和方向,这种政策对中国区域经济不平等整体上的缓和有着显著的作用。本文也认为,有效的财政均等化政策可以减少区域之间的恶性竞争,进而增加政府及全社会的总福利水平。
本研究强调,在一个分权化日趋完善的系统里施行有效的财政均等化方案具有相当重要的意义,这和以往传统的关于发展中国家政府间财政关系的国际文献不谋而合。这是总体上的看法。那么个别省级政府是否施行了行之有效的均等化方案来为居民提供更公平、更高质量的公共服务?这是另一个需要持续关注的问题。中国的区域差异较大,不同省份的资源禀赋甚至制度安排都略有不同,如果有一些省份的细致观察和研究,会增加我们对省以下政府管理财政资源和转移支付的认识。
除了省级政府的努力之外,中央政府也可以采取一些措施和办法。过去中央政府的宏观经济政策目的在于促进全国经济快速增长,同时注重均衡发展(比如西部大开发的目的就是试图缩小东西部的经济差距)。但现实中,这些政策的效果并不见得令人满意,在许多层面上,东西部的差距扩大了。即便如此,中国的区域发展政策仍可以说给其他发展中国家提供了一些宝贵的经验。
20世纪80年代到90年代初,经济特区的设置以及限制资源流动之类规定的取消不仅对中国经济繁荣产生了巨大正面作用,同时也有利于各地区发挥自身的经济优势,实现优势互补,使各区域之间在长期内实现共荣共富。本文认为,中国政府应该进一步取消限制资源流动的一些规定(比如取消户籍制度及其他有碍人才流动的制度),进一步促进全国范围内人力资源的合理配置
本文同时认为,鉴于中国是面积巨大,各地政情、社情较为复杂的国家,政府需要设定一个符合公正的地区基本公共服务的最低标准(如果全国层面上有操作困难,至少在省级层面上需要有最低的公共服务标准和相关要求)。在最低公共服务标准出台后,政府要积极主动地采取干预政策,把执行落实到位,这样才可能切实减少区域不平等。
总的来说,虽然财政分权在公共支出效率方面有一定的正面作用,但也存在着导致区域不平等程度加剧的潜在缺陷。尽管中国省级以下的财政分权化导致了省内不平等程度的加剧,但省级政府的财政均衡政策可以有效减轻这种不利影响。
(本文原刊于《International Tax and Public Finance》2017年第2期,原题:“Fiscal Decentralization, Equalization, and Intra-provincial Inequality in China”。略去参考文献,由作者据原文改写而成,有较多简化。香港教育大学博文及社会科学学院硕士生罗玉舒对原文改写亦有贡献。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 财政分权,财政均等化,省内经济不平等

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