冻结20年的“撤县设市”再启动:标准更严格,兼顾中西部

澎湃新闻记者 韩声江 实习生 陈凌瑶

2017-08-03 21:08 来源:澎湃新闻

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在国家叫停撤县设市审批20年后,2017年4月上旬,河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县同时被国务院批准撤县设市。
这6个县也成为国家正式解冻撤县设市审批后,全国首批过审的县级市。华东师范大学中国行政区划研究中心主任林拓近日在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访时表示,新一轮撤县设市凸显了兼顾中西部、全国统筹的特点。本轮的撤县设市在申报、审核、审批阶段已经极为严格,但后续评估的短板仍有待提升。
六县脱颖而出,四川隆昌、湖南宁乡待挂牌
2017年4月10日,民政部发文称,经国务院批准,同意河北省平泉县撤销,设立县级平泉市;浙江省玉环县撤销,设立县级玉环市;陕西省神木县撤销,设立县级神木市;四川省隆昌县撤销,设立县级隆昌市;湖南省撤销宁乡县,设立县级宁乡市;贵州省盘县撤销,设立县级盘州市。
所谓的“撤县设市”,即撤销原有“县”的行政区划体制改为“县级市”。其申请流程是,在达到一定设立县级市标准的情况下,各县自行提出申请,依次经所在地市、省批准后,进入国务院审核审批流程。据媒体报道,2015年,全国共有近200个县的撤县设市申报材料报国务院排队待审批。
撤县设市,一字之差,带来的影响却不小。从政府部门的职权、财权、定位、编制上都会带来一定影响。如:省管县体制下,县级市的自主性明显高于县;县一般以农业为主,市则以工商业或者服务业等非农产业为主;县一般涉农部门较多,市则以城市经济和城市管理部门设置为主;上级政府转移支付或者专项扶持资金上,县一般只能用于农业相关领域,而市可以用于城市相关领域;市可以开征并使用城市维护建设税,而县不可。
从本次批复的情况看,六县撤县设市后,行政区域均未变动,都由所在省直辖,由所在地级市代管。批复文件还专门提到,设市后,涉及的各类机构要按照“精简、统一、效能”的原则设置,涉及的行政区域界线要按规定及时勘定,所需人员编制和经费有涉及省自行解决。要严格按照国务院“约法三章”的要求,不新建政府性楼堂馆所,不增加财政供养人员,不增加“三公”经费。
批复还要求各地,“严格执行中央关于厉行节约的规定和国家土地管理法规政策,加大区域资源整合力度,促进区域经济社会协调健康发展。”
批复文件下发后,各地撤县设市挂牌工作也陆续开展。5月13日,浙江玉环举行撤县设市大会;5月26日,河北平泉市成立大会在平泉市政府中心广场举行;6月23日,贵州盘州市举行成立大会,盘州市人民政府正式挂牌;7月23日陕西省神木县正式撤县设市,升级为神木市。截至目前,六县中只余湖南宁乡、四川隆昌尚未挂牌。
时隔20年重新启动,更兼顾中西部
上一次国务院对撤县设市的集中批复还是在上世纪80、90年代。
为何要时隔20年重启撤县设市?林拓在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访时表示,20年过去后,中国的城镇体系中,小城市的发展相对较弱,由此造成了人口大量向大中城市转移等问题。而且,由于缺乏县级市的支撑,对于县周围的区域发展也带来了很大问题。最后,现在出现了人口向中西部回流的倾向,如果缺乏县级市的支撑,将不利于人口回流。
民政部有关部门负责人针对重启撤县设市的原因解释称,当前,中国城镇空间分布和规模结构不合理,中小城市数量少、集聚产业和人口不足、发展质量和水平不高的问题还比较突出。小城市发展滞后,带来大中小城市发展失衡、城镇化布局形态不合理、人口城镇化滞后、大城市病凸显等一系列矛盾和问题,制约了中国城镇化发展质量和效益的进一步提升。有序撤县设市,是党中央国务院在经济发展进入新常态、城镇化持续推进的新形势下,针对中国城市设置存在的突出问题,立足全局、着眼长远作出的重大决策部署。
撤县设市重新启动与20年前有何不同?林拓表示,新一轮设置有以下几个特点:第一,统筹全国布局、兼顾中西部的特点。着眼“一带一路”建设与全国新型城镇化的战略布局,面向陆海联动、双向开放的新型格局;同时,不会因中西部省份的县在经济体量上落后于东部就不给予其改市的机会,否则,长此以往会造成区域落差越来越大。第二,加强多部门的协同参与。过去相关地市向省政府提出申请,省政府再向国务院提出申请,国务院交由民政部审核,审核通过后再报国务院审批。新一轮申请与审核中,要求国家发改委等多部门都协同参与。第三,遵循“一件一报”的原则。同一省级政府申报的候选县在没有办理结果之前,原则上不应呈报新的请示,避免一哄而上。
前期审核已非常严格,关键在后续评估
本轮批复为什么是这六个县脱颖而出?除了每省每次只允许申报一个县、即便报多个县也仅审核一个县之外,林拓还提到,新一轮设置还涉及到设市标准的更新问题。
撤县设市的标准曾在1986年和1993年各更新过一次,目前为止,本轮新标准尚未全文公布。据澎湃新闻(www.thepaper.cn)了解,除了最基本的人口规模、经济发展、基础设施、资源环境、公共服务等指标,拟设市地方在区域经济社会发展、城镇化建设中的功能定位也是一项重要参数。
经济发展仍是最基本指标,如陕西省神木县作为中国产煤第一大县,是中国已探明的最大煤田神府煤田的腹地,依靠能源产业,神木连续多年位列全国百强县。2016年神木以年GDP904.8亿元,位居全国百强县31位,贡献了榆林市GDP的约1/3。浙江省玉环县2016年GDP达到461.5亿元,经济综合实力居全国海岛县首位、全国百强县第32位。
但除经济发展指标外,1993年的撤县设市指标显然已不符合当前中国经济发展和城镇化现实情况。国家发改委规划司分管城镇化的副司长陈亚军就曾对媒体表示,新的县级市设立标准和程序已经制定完成,这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。2017年1月8日,国家发展改革委副主任胡祖才也在2017年中国新型城镇化论坛暨千企千镇工程启动仪式上说道,新的县级市设立标准和申报审核程序已修订完成。
林拓也对澎湃新闻(www.thepaper.cn)表示,新一轮审核有非常系统、严格的标准,不仅要看申请县的现状,还要看潜力,不仅是看人口、经济这样一些反映城市本质特征的指标,还要看公共服务、环境等方面的系统指标。
林拓表示,比起20年前,新一轮县级市设置一律要求各县重新递交完整且系统的审核资料,再加之十几个部门的协同参与以及专家组极为严格的论证评审、实地考察、座谈走访等,“前期工作已经做到相当完善了。”林拓说。
尽管如此,林拓坦言,撤县设市工作目前仍存在一个明显的短板,就是后续评估环节的缺失。 “前期的论证、中期的方案制定已经很完整,但今后更重要的是后续评估。”林拓说。“现在论证下来都很好,两三年之后回头看,可能会发现,很多地方发展得确实不错,但有些地方却有偏差,个别的还比较严重,例如,重城市建设轻农村发展,重城市形象轻公共服务,重工程项目上马轻生态环境保护,等等,这些偏差不仅来自于新设市本身,还有很多复杂的原因,所以后续评估必须要加强。这不仅是民政一个部门的事,更要求多部门积极有效的协同推进,也更为艰难,更需要创新探索。”
林拓进一步解释称,“有些地方现在只知道设市的好,但挂牌之后,县体制转换为市体制究竟怎么运作、怎么发展就有些不知所措了,所以后续还是要进一步加强引导、辅导与评估,包括设市后要制定和实施的新规划、新的发展战略,这些都是很重要的,可以说是一个系统工程,牵一发而动全身,是一个长期的影响全局的重要工作。加强后续评估,可以促使县级市能够更有效、更可持续、更激发潜能地发展。”
上一次“撤县设市”:曾因一哄而上被叫停
本轮撤县设市重启距离国家上一次集中批复已过去了20年。
30多年前,随着1983年地级行政区划改革,“县级市”的概念诞生,撤县设市迎来了第一波高潮。据统计,1983年至1986年,约有100个县成为县级市。1986年,民政部印发《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》,从人口总数、非农人口比例和GDP方面提高撤县设市标准。
1993年,因“一些设市时需要考察的重要条件在现行标准中尚未体现”,撤县设市标准再度被提高,民政部《关于调整设市标准的报告》中列出了人口密度、非农人口、GDP、财政收入、基础设施等众多细化指标。统计数据显示,截至1998年,中国县级市数量达437个,其中近350个为县改市。
在那一轮撤县设市中,江苏、山东、浙江等省份较为显眼,江苏苏南几乎所有的县都升级为了市,浙江义乌市也是在此阶段设立的。改市之后,三省的县域经济也确实得到了快速发展,每年的全国百强县排行榜这三个省都占了大部分名额。
不过,撤县设市也曾引起过一阵盲目跟风,造成一些县级市市区的农村人口仍占主要比重、基础设施和规划仍然围绕农业进行、市郊的发展与城区的发展失衡等一系列“假性城市化”问题。在这种情况下,1997年,国务院紧急叫停了实施多年的撤县改市政策。
在此后的将近20年里,只有少数县成功改市,主要集中在边疆和少数民族地区,如新疆维吾尔自治区图木舒克市(2002年)、青海省玉树市(2013年)、云南省香格里拉市(2014年)、广西省靖西市(2015年)、黑龙江省抚远市(2016年)等。
本轮批复的重启其实有迹可循,在2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到,完善城镇化健康发展体制机制,推进城市建设管理创新,完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。
2014年,由国家发改委、民政部、财政部、住建部等11个部委联合下发的《国家新型城镇化综合试点方案》中,在论述国家新型城镇化综合试点地区试点工作方案时多次出现“将符合条件的县有序改市”。
今年3月份的《政府工作报告》也明确提出,要“支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。”
一个月后的4月10日,六县成为解冻后的首批过审县级市。
责任编辑:沈关哲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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