新加坡与中国国家治理方式变革的比较分析(上)

李路曲/上海师范大学哲学与法政学院教授

2017-08-08 17:03 来源:澎湃新闻

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【编者按】
中国改革开放以来,新加坡成为中国学习的榜样之一。新加坡总统陈庆炎2015年访华时说,自20世纪90年代以来,已有约有5万名中国领导干部到新加坡学习城市管理、社会治理和公共管理等课程。但与此同时,中国知识界对学习新加坡亦有不同意见。
在本文中,上海师范大学哲学与法政学院教授李路曲认为,对中国而言,新加坡的比较价值在于它的治理方式与中国有基本相似之处,治理体系有较高的现代化水平,而且也走过了一条渐进式转型与改革之路。两国国家治理方式变革的相同之处表现在: 都是在保持政治稳定的前提下以强国家来推进现代国家建设,推进市场化和社会多元化的进程。不同之处表现在: 在国家治理体系的现代化,包括建立责任型政府、民主化、法治化、市场化和社会组织的发展方面,新加坡的改革更早也更为深入和成熟,其特点是从强国家弱社会向国家与社会相平衡的方向发展。
李路曲教授指出,新加坡稳定有序地推进了民主进程或渐进而有效地进行了国家治理方式的改革,这对后发展国家有很大的借鉴意义。当前,中国正在进行转变政府职能、构建责任型政府的改革,这既是提高国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也是发展民主政治的重要基础和内容。李路曲教授强调,中国需要适应社会转型的需要,建立新的、有效的民主政治机制,来协调各利益群体的利益和诉求。
本文分上下两部分刊出,以下是上半部分。

新加坡,夕阳下的狮身鱼尾像。视觉中国 资料
以往以中国为坐标进行的国家治理方式的比较研究,主要有两条学术理路: 一条是把中国渐进式治理方式的改革与一些国家激进式的改革或民主化路径进行比较; 另一条是与一些国家渐进式治理方式的变革进行比较,这也包括与同一国家的不同发展阶段的不同发展模式即渐进式改革或激进式改革的比较。
与激进式的改革路径进行比较的学术理路主要是与近几十年来发生民主转型国家的比较,包括前苏联-俄罗斯、东欧、东亚、拉美等转型国家,对比阐明了激进式转型造成了政治失序,而中国渐进式改革保持了经济和社会的较快发展。但是这种建立在相异案例比较基础上的研究所得出的结论过于宽泛而缺乏量性和可操作性,即我们只得出了在特定时期尤其是当代的转型中渐进式改革更为可行,但缺乏其可行或渐进程度的比较性度量。
新加坡与中国治理方式比较的方法论意义
与渐进式改革国家治理方式进行比较的学术理路主要包括两个方面: 一是与一些正在发生渐进式转型的国家进行比较,例如新加坡、马来西亚和越南等; 二是与发生过激进式转型但政局已经稳定并推进渐进式改革的国家进行比较,这类国家较多,甚至包括与西方国家在某一领域进行的治理方式的改革进行的比较。但后者由于相关干预变量的差异较大,因此,可以把它看成是一种介于渐进式转型与激进式转型国家之间的一种治理方式,正是因为如此,这类国家的经验容易被忽视。一般来说,在渐进式治理方式之间进行比较,即相似案例之间的比较,更易于离析出两者发生不同变化的原因,尤其是更易获得量性变革即可操作性的经验,从而对改革的程度有更精确的认识。目前在这方面缺乏系统性或深入的比较成果,大多数比较局限于经验学习和试错的层次。
从中国国家治理方式渐进式变革的现实来看,中国更需要与进行渐进式变革又比中国的治理水平更为现代化的国家进行比较。在这方面,由于过去我们是以经验学习的方式进行的,尽管这是一种有一定可操作性和比较稳健的比较方式,也给我们提供了一些有益的借鉴,但是由于这种比较只是潜在性的,无法纳入所有重要的相关干预变量进行充分的证实与证伪,这就在很大程度上无法确定比较对象,即相关案例及经验之间的真实或完整的相似性或差异性程度,使我们无法全面及深刻认识相似的治理方式及其经验为什么会有不同的效果?例如,我国企图学习新加坡管理国有企业的方式,实行了股份制和由国资委来管理国有企业,但这更多是形式上的,并没有把影响企业制度的政府与国有企业的关系和市场化程度以及意识形态等干预性变量放进去进行系统地比较研究,因而这种学习的效果有限。
已有的以我国为中心的关于国家治理方式的比较研究,不仅比较的方法和程度有很大不足,而且都是从当时的需要出发,也都只是部分地完成了国家治理方式比较的历史使命。尽管进一步的比较研究或者说任何一种研究都不可能终结这一领域的研究,也不可能完美,但面对已经走上国家治理体系和治理能力现代化之路的中国来说,面对已往比较研究的不足,我们需要更加系统而规范的比较研究。进而,从现实出发,以治理方式的现代化水平更高、发展路径相似、诸多主要的干预变量也相似的新加坡作为比较对象,既有利于对比较对象即国家治理方式以及相关干预变量进行证实和证伪,也有利于阐明中国国家治理方式改革所应有的向度和程度。
我们还可以从与前苏联-俄罗斯的比较来看与新加坡比较的合理性。把前苏联-俄罗斯的国家治理方式作为学习或比较对象一直是我国政府和学界最重要的比较研究之一,这与两国作为社会主义大国因而具有相似性是分不开的。从方法论上来看,由于这是一种相似案例的比较,最易借鉴和学习比较对象的治理方式。从学习前苏联的社会主义模式,学习前苏联的政治经济改革,到1990 年代后又研究前苏联-俄罗斯的政治经济转型以及普京时代俄罗斯的改革和国家治理方式,这些都是从中国的现实关怀出发的。然而,在前苏联发生转型的一段时期里,这一比较不再是相似案例,而变成相异案例,因此,它不再是解决如何借鉴可操作性经验的问题,而只是解决哪一种转型及治理方式更好的问题。
在解决了这一问题后,中国与俄罗斯之间比较的现实意义越来越小了,这主要是因为俄罗斯的政治制度发生了很大的变化,这一方面表现在尽管两国现在都有中央集权的政治机制,但俄罗斯是在发生了政治转型后形成的中央集权,两国的各种政治变量都有很大的差异: 俄罗斯有一定的选举政治,反对党都有所发展,国家与企业的关系不再是国家主导,产权结构不再是以国有企业为主,执政党和意识形态不再是社会主义的。另一方面,中国国家治理的现代化水平和经济发展也已赶上或超过俄罗斯,因此在一定程度它不再适宜仍然作为中国比较学习的对象。当然,这不意味着中国不能像俄罗斯学习一些具体的经验,而是说与相异性案例进行比较,不仅无法得出相似度或可操作性较高的经验,而且即使某些具体的经验看起来是相似的,但由于相关干预性变量的差异很大,因而也很难具有可比性和可操作性。
从中国提高国家治理方式现代化水平的比较要求来设计比较的对象或案例,比较的对象或国家至少应具备以下条件: 后发展国家,正在进行渐进式的国家治理方式的改革,经济和社会发展水平更高,最好具有强国家的治理模式。实际上,这些条件或变量就是我们这个比较框架中重要的自变量、干预变量和因变量,而具备这些条件或因素的国家实际上是我们在一个广泛的国家群中选择出来的,是把这一时期东亚与东欧正在转型并在进行国家治理方式改革的各国放在一个比较框架中进行分析的结果。
我们知道,自20世纪80年代以来东亚和东欧的数十个国家都处于社会和经济的转型过程中,它们都在进行国家治理方式的现代化建设和改革,这两类国家或案例群,一类是前社会主义国家,另一类是“东亚模式”国家,而实际对中国来说是一个案例群,因为中国既是社会主义国家,也是东亚国家,因此,这些国家的转型发展与治理方式对中国有着直接可比的重要意义。
进而,我们将这一时期东亚和东欧进行转型发展和改革国家治理方式的国家或案例放在一个比较框架中进行分析,发现国家治理方式的改革越是渐进,国家治理就越是稳定; 改革越是激进,国家就可能越发不稳定。改革越是渐进,国家发展的动力就越小,制度变迁也越慢,甚至可能受到阻碍;反之,越是激进性的改革,改革的动力就越大,就越容易冲破对改革的阻碍。同时,过于激进的改革,由于在短时间内改变了国家和社会结构,人们难以适应,即违背了文化变迁的规律,因而威权主义回归的可能性就越大,改革的成果也难以巩固。最后,只有相对稳定和适度的转型和改革才可能推进国家治理方式的现代化建设,有效地提高国家治理能力。因此,我们需要找到在国家稳定和改革力度这两个变量中相对平衡并达到最大效益的国家为比较对象,这个国家就是新加坡。
新加坡的比较价值就是通过以上的案例设计和比较框架的设立及对相关变量的排列组合进行分析而得以确立的。由此,中国与新加坡治理方式的比较可以避免相异案例比较得出的结论过于宽泛因而缺乏可操作性的问题; 同时,由于新加坡与中国的治理方式相近并且发展水平更高,从比较方法和治理经验上来说,容易离析出它们发生不同变化的原因以及中国可以借鉴的经验。当然,由于构成转型发展和国家治理水平的因素是复杂而多变量的,每个国家在转型方式与政治回归之间、在稳定与发展之间、在治理方式与政府效率之间的关系并不完全相同,因此,任何一个国家或案例,包括新加坡与中国治理方式的比较价值都是相对而不是绝对的,只是在一定的时空条件下才可能具有更大的价值。
具体来说,新加坡与我国一样处于渐进式转型和治理方式改革的相近位置,但发展比我国更早,现代化程度更高。从1959 年人民行动党执政时的人均国内生产总值100美元发展到2014年的人均55000美元,新加坡已经建成了发达的市场经济和法治社会,民主政治得以稳定推进,政府的治理能力位于世界前列。这主要得益于它持续有力地推动治理方式的现代化改革,在政治稳定和改革的力度之间保持一种平衡。在这一过程中它建立了领导层的制度化更新机制,解决了党政分开和机构臃肿的问题,化解了利益集团对改革的阻碍。
国家与社会: 后发展国家治理方式的理论及其演进
国家治理方式的现代化主要是指提高国家治理的现代化水平或增加治理的现代性含量。近年来,后发展国家主要面临的是在现代化初期形成的具有一定现代性的治理方式的基础上进一步提高现代化水平的问题,甚至需要构建适应后现代化发展的治理方式。这些是阻碍后发展国家提高治理效率和治理能力的主要问题,也是提高国家治理能力的基本路径和基础。
关于国家治理能力或国家能力的研究,西方政治学者在20 世纪初已经展开。德国社会学家马克斯·韦伯(1864—1920)指出,国家能力就是国家合法使用自己的独占性权力进行活动的能力,是以国家的政治统治能力和政治管理能力为基础治理整个社会的能力。20世纪中叶,随着结构功能主义理论在政治学中的发展,一些学者开始从这一视角来探究国家治理能力问题。美国社会学家塔尔科特·帕森斯(Talcott Parsons , 1902—1979)将与一定政治制度相联系的国家权力的大小看作是衡量国家能力强弱的标准,认为国家正是通过政治制度来控制其内部不同利益间冲突的,政治体制可以促进内部不同群体间的沟通与互动。结构功能主义政治理论的另一位代表、美国政治学家戴维·伊斯顿(David Easton,1917—2014)将国家活动表述为政治体系的输出和输入过程,由此,国家能力的强弱直接表现为政治体系输出效果的好坏; 同时,政治体系对环境的适应或反馈情况会间接影响着政治体系的输出效果,因此,对环境的适应和应对能力也是国家治理能力的重要内容。
早期的制度主义理论被应用到国家领域之后,也对国家治理能力进行了研究。瑞典经济学家缪尔达尔(Karl Gunnar Myrdal,1898—1987)于上世纪60年代指出,国家治理能力表现为它的治理能否促进政治、经济、社会等因素的良性循环,并将国家能力进一步具体化为国家贯彻政策的能力,政府和和公众遵守法律的程度,政治参与的水平和民众履行责任的状况等。更早些时候,另一位制度主义者、德国历史学家奥托·欣茨(Otto Hintze , 1861 —1940)指出,作为一种制度体系,国家对领土范围内的人口进行保护、统治和管理,对财产分配和社会结构分层施加影响的能力就是国家治理能力。这两位学者都已经注意到社会对国家的反作用,从社会与国家互动的角度思考国家与社会的关系,这比单向度强调国家作用有了很大进步。
20世纪40年代末形成、60年代末以来学术影响不断壮大的公共选择理论从国家能力的有限性角度关注国家的治理能力,强调政府干预的局限性和缺陷。美国经济学家詹姆斯·布坎南(James McGill Buchanan, Jr. , 1919—2013)把“经济人”假设这一理论从经济领域延展到对国家的分析中,认为政治领域的个人或国家都会像市场领域中的个人和集团一样追逐私利。因此,国家的政治活动不会自动代表公共利益,国家的干预也不必然会追求公共利益,所以国家活动能力的增强并不意味着国家追求公共利益能力的增强。新制度经济学派的美国经济学家道格拉斯·诺斯(Douglass C.North,1920—2015)也对国家持“经济人”假设。基于国家与产权制度的密切关系,诺斯主张将国家能力界定为与产权相关的“暴力潜能”。暴力潜能能否平等分配和提高经济的绩效,与产权的效率和政治统治的控制力相关。布坎南和诺斯关于政府作用和能力的论述阐明了国家治理能力的消极性和有限性,其背景是市场和社会的发展及对国家权力的限制。
从学界关于国家治理能力的论述来看,其中存在一个从强调国家的作用到强调国家与社会互动再到强调国家能力的有限性的演变过程,这与现代国家建构的发展包括国家与社会关系的变化相适应。
有关国家治理能力的理论对后发展国家的适用性,可以从历史进程的必然性和特殊性两个方面来看。必然性是指,尽管后发展国家现代国家的建设及关于国家治理体系和治理能力的研究要晚于西方国家200 年以上,但仍然表现出了从强国家到国家与社会共治的历史趋势; 后发展国家的特殊性不仅表现在其历史的滞后性,而且还表现在由于它们受到外界竞争的压力以及追赶的需要,更加需要借助国家的力量来加速推动现代化的进程,这与西方国家在工业革命时期主要是借助市场的力量有很大的不同。西方国家尽管在20 世纪特定时期也有加强国家干预的举措,但那只是历史必然中的偶然,很快就又被市场化改革所替代。
其实,“后发展国家”、“亚洲模式”、“东亚模式”、“中国模式”、“新加坡模式”这些概念都意味着提倡强国家的治理方式。近几十年来,在后发展国家中,随着市场化进程的推进,也出现了改革政府功能、下放政府权限和培育社会组织的趋势,这已经成为后发展国家的普遍选择,尽管各国发展的程度仍有较大差别。
由此看来,国家的治理能力实际上包括国家管理社会的能力和国家适应社会的能力。在现代国家建设的初期,由于是国家控制社会,因此国家的管理能力更为重要; 在现代国家建设达到一定阶段后,由于社会组织发展起来,因此国家与社会之间的互动更为重要,在这种环境中,国家的管理能力与国家对社会的适应能力是相辅相成的,国家只有在适应社会的基础上才能实行有效地管理; 同时,国家要在有限而合理的范围内实行有效地管理,才能为社会组织提供良好有序的发展环境。
在这一过程中,政治制度的创新尤其是适时调整国家与社会的关系始终具有重要的意义。衡量一个政治体系适应能力的标准是看它进行制度创新的能力。在现代化过程中,国家必须有适应新生社会利益集团和改变既得利益集团的能力,具有改变以往社会各种政治力量的关系格局,有建立和发展起能够表达各种利益的政治组织的能力。由于后发展国家是在较短的时期中加速进行现代化和国家建设的,因此在这方面对国家制度变迁能力的要求也更为明显。
强国家与大政府: 政府干预社会的不同方式
我们从国内学者关于国家体制与国家能力关系的不同观点来进入这个问题。
香港中文大学教授王绍光和清华大学教授胡鞍钢1993 年出版的《中国国家能力报告》一书深入分析了中国的央地关系与国家能力问题。他们指出,从1980年代初以来,中国出现了地方割据的现象,这阻碍了统一市场的形成,也使国家能力受到极大的削弱,出现了“弱中央、强地方”的现象,因而要重新调整中央与地方的关系,加强中央政府的权力。然而北京大学政府管理学院教授李强认为中国出现的国家能力下降主要不是因为地方的分权而是因为国家权力过大造成的结构性问题。改革开放后由于单位制的作用导致中央政府对各省区的控制能力有所下降,同时,省对市、市对县、县对乡的控制能力也受单位制的影响而有所下降。
这表明,如果说中国目前存在着某种权威危机的话,这个危机并不仅是中央权威的危机,而是从中央到地方的公共权威的整体性危机。尤其是,这不是哪一级政府权力过小的危机,而是权力配置不当的危机,即有些权力需要通过改革或提高运用权力的能力来加强,有些则需要弱化或取消,有收有放,放大于收
这就有一个既要保证政府应有的权力不被削弱,又要改变或弱化其全能主义的组织结构和权力结构的问题。实际上,集权政府或中央集权与强政府有很大的差异。一般来说,集权政府是建立在自然经济、计划经济或有限市场经济基础之上的,这时需要政府使用强制性权力来管理经济和社会,所以,在通常情况下,集权政府也是一个强政府。但是,随着经济市场化和社会多元化的发展,或者说在一个转型社会中,集权政府强制性的社会管理方式越来越不能适应转型需要了。这时,集权政府需要改变或弱化自己的全能主义管理方式。这就有可能实现从集权型政府向强政府的转变。
那么,什么是适应转型社会或市场经济的强政府呢? 从现实来看,这样的政府既可以主导经济和社会的现代化进程,维持政治稳定,有较高的合法性权威,又不是一个大政府,无论是组织规模还是权力结构都比较小,做到“大道至简,有权不可任性”,它只在现代法律规定的范围内行使自己的权力这方面新加坡是较为理想的例子,它是强国家,但其执政党和政府的机构都很简单。对中国来说,建立这种强政府的基本要求就是要强化政府作为公共产品提供者的权威和能力。另一方面,要逐步弱化和剥离政府具体管理经济活动和社会生活的职能,由管理向服务转变,只有如此,才能在转型过程中使政府的公共权威得到有效支撑。
政府与社会的关系是衡量大政府还是强政府的一个重要标准,也是国家治理方式的重要组成部分。从总体上来看,政府与社会是一对矛盾统一体,既相互依存又相互对立。美国加州大学伯克利分校荣休教授彼得·埃文斯(Peter B. Evans)指出,国家运转的效率依赖于自身嵌入社会的程度,而不是与社会对立的程度。当然,国家具有自主性,它有超越所有社会组织的属性和能力,然而,国家的自主性在很大程度上也取决于它对社会的嵌入性,在民主化国家和民主国家中尤其如此,否则国家难以获得有效的支持或合法性,其政策难以贯彻。因此,自主性和嵌入性的结合赋予国家一种特殊的权力行使方式,这就是国家只有通过一定的社会组织才能有效地行使权力,而非对社会直接行使权力。
对所有国家来说,政府如何合理地使用自己的权力或处理好与社会的关系,既是一个基本的治理问题,又是一个动态的平衡问题,即随着社会经济和政治的发展,政府与社会的关系也要不断地变化,否则,即使是原来合理的关系也会变得不再合理。政府的权威或规模大于社会和市场发展的需要,就应该限制政府的规模和减少职能; 政府的权威或规模小于社会和市场的需要,政府的权力或规模就应该适当扩大。
换言之,政府对于社会的干预是必要但有限度的,既要将政府包办一切、干扰治理各方发挥自主有效性的权力约束起来,又要保证政府权力在合理的区间内进行积极而有效的运作; 既要保证政府权力不能随意而为,又要保证政府权力适时而为。在此基础上确定的政府-市场-社会各归其位的治理原则才是现代国家治理的原则。在这一原则主导下,社会不仅可以合理合法地规范并限制政府的作用,可以限制政府随意侵入社会自治领域,而且政府也可以在法律的支持下更有效地运用自己的权力,使政府以更高的治理绩效去解决好国家的治理方式和政策制定的问题。一个在合理的行动范围内“起舞”并重视效率的政府,才能真正发挥政府的作用。因此,能否掌握好这个限度是正确处理政府与社会关系的关键所在。
近几十年来,大多数后发展国家都经历了一个政府的作用从大到小的转变过程。在这一变革中,既要在微观上给政府留有足够的自由裁量权,保证政府有足够的权力来规范市场和社会的运作,又要限制政府不能过度地使用手中的权力,从而压抑市场和社会的活力。近年来这个问题由于福山新著的出版而引发了讨论。美国斯坦福大学高级研究员弗朗西斯·福山指出,一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素,不能仅仅强调民主的多元性,政府效率是重要的。福山通过分析各国政治和经济发展的状况,提出在后发展国家的发展过程中,过于强调民主的多元性而忽视了政府权力不利于经济和社会的发展。(待续)
(本文原刊于《学海》2017年第2期,原题:“新加坡与中国国家治理方式变革的比较分析”。略去注释,正文略加重新编辑并由作者审定。经授权刊用。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 新加坡,中国,国家治理方式

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