新加坡与中国国家治理方式变革的比较分析(下)

李路曲/上海师范大学哲学与法政学院教授

2017-08-08 17:03 来源:澎湃新闻

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【编者按】
中国改革开放以来,新加坡成为中国学习的榜样之一。新加坡总统陈庆炎2015年访华时说,自20世纪90年代以来,已有约有5万名中国领导干部到新加坡学习城市管理、社会治理和公共管理等课程。但与此同时,中国知识界对学习新加坡亦有不同意见。
在本文中,上海师范大学哲学与法政学院教授李路曲认为,对中国而言,新加坡的比较价值在于它的治理方式与中国有基本相似之处,治理体系有较高的现代化水平,而且也走过了一条渐进式转型与改革之路。两国国家治理方式变革的相同之处表现在: 都是在保持政治稳定的前提下以强国家来推进现代国家建设,推进市场化和社会多元化的进程。不同之处表现在: 在国家治理体系的现代化,包括建立责任型政府、民主化、法治化、市场化和社会组织的发展方面,新加坡的改革更早也更为深入和成熟,其特点是从强国家弱社会向国家与社会相平衡的方向发展。
李路曲教授指出,新加坡稳定有序地推进了民主进程或渐进而有效地进行了国家治理方式的改革,这对后发展国家有很大的借鉴意义。当前,中国正在进行转变政府职能、构建责任型政府的改革,这既是提高国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也是发展民主政治的重要基础和内容。李路曲教授强调,中国需要适应社会转型的需要,建立新的、有效的民主政治机制,来协调各利益群体的利益和诉求。
本文分上下两部分刊出,以下是下半部分。

新加坡稳定有序地推进了民主进程。图为2015年9月12日,大选结束后,人民行动党秘书长、总理李显龙(前排中)和他的竞选团队上街感谢选民。在9月11日举行的新一届新加坡国会选举中,长期执政的人民行动党获得89个议席中的83席,继续执政。视觉中国 资料
新加坡与中国的比较分析

新加坡与中国的发展和国家治理有着基本的相似性。尽管两国疆域的大小和人口的多少相差很大,但从比较政治的角度来看,这主要是一种量性而不是质性的差别,具有很大的可比性。
从政府与社会的关系尤其是政府的权力及规模的情况来看,新加坡与中国的相同表现在: 两国都是强政府的治理模式,即政府的权力较大,在社会经济运行中发挥着重要作用; 不同之处是程度上的,即新加坡的政府管得较少,给社会留下了更大的活动空间,人们的社会生活更多是靠法律来规范和保障,由社会自治组织来管理,而中国政府相对来说管得更多,负担也较大。
我们可以以政府的规模为例来比较新加坡与中国的情况。新加坡是一个城市国家,永久居民为520 多万,数据显示,在规模与其相当的中国城市中,政府的规模比新加坡大的多,中国省会城市政府的机构和层级比新加坡多而复杂。从新加坡来看,它只有中央政府,没有地方政府,是一级政府。其中内阁各部16个,法定机构65个,这其中还有近20个相当于中国的行业协会。以与新加坡面积和人口规模相当的中国省会城市和计划单列市为例,我国是市、区、街道三级政府,即不但有市一级直属的政府分支机构(局、委、办),而且还有区一级政府的分支机构(局、委、办)以及街道。而且机构设置也很多,市一级的政府机构平均约有60个左右,区一级的政府机构平均约45个,加上每个省会城市平均8个区,这样一来,中国省会城市的政府机构比新加坡要多5 倍以上。
由此看来,虽然两国都是强政府模式,但新加坡的政府规模小而中国的政府规模大。设置一个政府分支机构就要分得一份权力,权力过小它就会去争取权力,同时这也会导致政府机构的功能和权力重叠,降低政府效率。“过大的政府权力会过多地干预市场,这是阻碍改革的重要因素。”
当然,由于中国与新加坡的经济发展水平及市场化程度和社会组织的发展还有一定的差异,所以中国的政府还承担着较多的职能。
从国家治理的角度来看,政府效率的高低与权力的适用范围有很大的关系。国家疆域的大小可能会使政府的治理机制和治理过程产生很大的差异,这时采取什么样的治理方式包括制度模式就很重要。从两国的情况来看,新加坡由于疆域小,政府的层级和机构少,政治输出和输入更易直接而通畅,因此政府治理相对简单。而中国政府的治理则因疆域大,各地差异大,政府的层级多、机构多,使政治输出和输入呈现出间接性和多样性,容易导致其发生扭曲,因而政府治理要更复杂。尤其是我国还人为地增加了地方政府的机构和层级,使权力传输的过程更为复杂。这就提出了一个问题,即我们是否可以把庞大而复杂或差异化的治理体系简单化,通过减少政府的权力,尤其是使政府的权力传输更加直接而不易扭曲,使政府可以因地制宜地制定相关政策,从而提高我们的治理水平?
从新加坡的情况来看,由于地域较小和各地发展的相对平衡,中央政府的意志、政策、制度和监督都由中央政府本身按照同一原则进行建设和贯彻,不会出现因各地的情况差异所导致的政策和制度不适应的问题,也不会出现因各地的政府领导人的水平差异而导致贯彻走样的情况。换言之,由于只有一级政府和全国的同质性很高,因而不存在中央与地方之间的矛盾,中央政府可以直接领导各地的治理过程。当然,这不是说政府管得多,恰恰相反,法律严格限制了政府的权力,政府只能在有限范围内干预社会和市场的运作。因此,政府机构简单、政府权力的边界明确而适当和领导力强,是新加坡国家治理效率较高的三个基本原因
制约中国政治输入和输出问题的重要因素之一是各地的多元化,政府的层级和机构多,而政府又管得过多,同时还由于法律界限不明确导致政府各机构都有扩张自己权力的冲动,过度地使用自己的权力,与社会和市场争夺权利。进一步来说,这种庞大而单一体制下的统一的治理方式在市场和社会日益多元化的今天通常会产生一种悖论式的治理结果: 一方面,中央政府越是要通过集中权力来实现自己的意志,实行统一的治理,其决策可能就越是偏离某些地方尤其是基层的实际状况,从而削弱其治理的有效性;另一方面,如果中央政府通过向地方政府放权来适应基层的实际状况,那么在缺乏相关体制保证的情况下,地方政府偏离中央政府意志的可能性就越大,宏观治理的有效性就可能更差。因此,中国的国家治理始终在集权与分权、死寂呆板与鲜活而失控之间纠结,各种治理问题循环往复地出现
实际上,疆域广大而人口众多对治理也有有利的一面,这表现在它可以产生规模效益。我国已经在诸多方面利用了这一优势,例如铁路、公路、汽车业、航空业及大多数产品都能享有广大的市场就是重要的例证。这一原理在政治学和国家治理方面上也有一定的适用性: 在与各地的情况有着基本一致性和适应性的情况下,中央政府只要在政策制定或制度创制方面做出统一的规定就可以在所有地方实行,从而减少了政策制定和制度创制的成本。对我国来说,如何利用好政府治理的规模效应而减少它与多元化的地方结构不适应的程度,是提高政府治理水平的重要内容。
从现阶段看,就是要在保持宏观治理稳定或中央保持适当集权的情况下,减少和调整不利于调动地方、市场和社会积极性的那些制度和政策,这主要表现在政府要减少对经济和社会的微观干预。现在的基本问题是中央政府集中的权力过多,而下放权力的过程较为缓慢,效果也不明显,没有调动起地方的积极性。从新加坡的情况来看,它相当我们一个省会城市所管辖的范围,在这样一个范围内,政治输出和输入都非常直接,政府的治理容易见效。这是我国为什么要在一定程度上下放政府治理权力的一个重要原因。当然,下放权力的制度保证就是要建立责任型政府。责任型政府的核心是建立合理的责、权、利一致的治理机制,有放有收,建立起合理的央地关系及其相关制度,增加体制的活力,调动地方和民众的积极性。否则,改革缺乏足够的动力。
国家治理方式变革的基本路径——新加坡经验
从后发展国家的政治现实出发,在现代化发展的初期,建构政治秩序的有效选择是建立威权政治,这是比建立多元民主政治更现实的选择。当然,这种威权政体要具有一定的现代性,而且其前途是民主政治,这是后发展国家通向民主政治的必经之路,否则,这种政体或治理方式就会失效。这从“第三波”以来东亚一些国家权威主义的民主转型以及这些国家近十年来经济的迅速发展中可以得到证明。
具体来说,这种威权体制并不是为了维持政治秩序而一味地对民众的政治参与诉求进行压制,而是严格但有限度地压制民众的政治参与,并随着经济和政治发展而逐步地缓解这种压制。这一过程应该是渐进、持续而稳定的,目标是建设稳定有序的民主政治。福山丰富了亨廷顿的这一观点,他在2014年出版的《政治秩序和政治衰败: 从工业革命到民主全球化》一书中,系统地探讨了近代以来各政治共同体政治社会运作的机理,从分析后发展国家在独立后国家能力低下的原因入手,提出一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素,缺一不可。他像亨廷顿一样,批判了那种认为只要推进现代化就可以提高国家治理水平的论调,认为政治发展顺序非常重要。在进入现代化转型之后,应先建立强势政府而不是民主制度,尚未建立有效统治能力就进行民主化的政府无一例外的会遭受失败。在此之后才能有民主问责。实际上,福山是在更广泛和更现代的意义上进一步论证了亨廷顿的以“政治秩序与政治发展”为核心的政治发展理论。
由此看来,如何处理好政治秩序与政治发展的关系,也即处理好现代化进程与国家治理方式的关系,是后发展国家进行有效治理的根本问题。
新加坡与中国独立后都从自己的国情出发进行了现代国家建设,从政体建设或国家治理方式来看,两国都建立了权力集中的政治体制,新加坡建立了具有一定现代性的威权主义体制,中国以现代化为目标建立了社会主义的全能主义体制。此后,两国先后进行了国家治理方式的改革,新加坡在威权主义体制内渐进地发展经济的市场化、社会的自由化和政治的民主化,其中市场化和自由化发展得很快,而民主化渐进而谨慎地推进,或者说发展得较慢。与新加坡相比,中国的全能主义体制维持的时间较长,因此国家治理方式的改革也更晚一些。从1978 年底开始,中国的市场化稳步推进并取得了较大程度的发展,社会组织也广泛兴起,社会生活的自由程度随之提高。在政治民主化方面,在人民代表大会制、多党合作、党代会制度和基层组织建设方面都有一定的进展。与新加坡相比,我国的政治改革更为谨慎,目前最大的改革主要是下放政府权力,在一定程度上放松政府对经济和社会的管制。
因此,从国家治理方式来看,尽管两国都实行了以强国家为主导的治理方式,也都在减少国家对市场和社会的干预,但新加坡在这方面发展得更快一些,而中国更看重治理方式的历史继承性
很多后发展国家都建立了威权主义或全能主义体制,但新加坡有所不同的是它的威权主义体制的现代性指向更加明确,这不仅表现在它较早选择了市场经济,更主要的是在建国之初它还保留了英国留下的行政制度和法律制度,在进行了一定的民族化改造后一直延用下来,并较早地开始了行政体制的现代性改革和政治体制的民主化改革。
新加坡稳定有序地推进了民主进程或渐进而有效地进行了国家治理方式的改革,对后发展国家有很大的借鉴意义。多数后发展国家或者是发生了迅速的民主转型,以致出现政治的失序和经济的停滞; 或者是压制民主化进程,因而无法推动国家治理方式的现代化改革,导致国家治理的失效和社会矛盾的累积,并最终迟滞经济的发展。1980 年代以来,很多后发展国家都被卷入了“第三波”民主化浪潮,这些国家的民主化进程都有所推进,但只有少数国家或地区经过一段时间后实现了政治的稳定和社会经济的发展,而大多数国家都没有实现稳定有而序的发展。
然而,新加坡通过一系列改革措施和一系列稳定措施来渐进而持续地推进国家治理方式的变革,从而使经济、社会和政治都稳定地向前发展,既没有出现无序状态也没有出现中断或倒退。持续性、渐进性和稳定性是其国家治理方式改革和发展的重要特点。这与人民行动党政府对民主化的发展是“疏导”而不是“堵塞”、限制而不是阻止的治理方式有很大关系。我们可以其集选区制度(Group Representation Constituency)的实行过程为例来进行分析。
新加坡基本的民主制度是选举民主,因此实行什么样的选举制度就决定着其民主的水平和性质。人民行动党为了应对1980 年代以后反对党的重新崛起和选举过热的现象,于1988 年实行了集选区制度,建立了一些集选区,规定参选政党必须推出候选人团队而不是单个候选人来参加选举。实行这项制度的目的在于提高选举门槛,使长期在野的反对党很难在一个选区里同时找到几位有竞争力的候选人,从而限制反对党在选举中获胜的可能性,使选举不至于过快过热的发展,保持政治的稳定性。但另一方面应该看到,这毕竟是一项正常的选举制度,没有剥夺反对党和民众的选举权利,因此,这项制度能够适应民众日益高涨的政治参与要求,从而把反对党和民众规范在正常的选举秩序之内,而不会采取非制度化的手段参与政治,这样可以缓解不同群体与执政党之间的矛盾。
进而,尽管这项制度在当时限制了反对党获胜的可能性,但在反对党的力量确实有所增强并可以在某些集选区推出选举团队时,也给它们留下了发展和突破的空间,没有限制民主的进一步发展。
从当代后发展国家治理方式变革的路径来看,我们可以说,在特定的政治发展阶段上,在一党长期执政或较稳定的政治环境中培育起民主机制并推动民主化进程的路径是最优选择。这包括已经发生政治转型的日本和未转型的新加坡,在一定程度上也包括马来西亚,尽管马来西亚在民主发展的同时没有十分有效地提高政府的效率和实现经济的高速发展,因而不能说是最优选择,但其经济和社会的较快发展还是明显的。
中国几乎是与新加坡在同一时期开始政治或国家治理方式改革的。在1978 年底改革开放以后,我国逐步推进了村委会的直选,并在农村和城市的基层实行了人大代表自下而上的有限选举,一度使选举政治有所发展。但由于这种选举出现了失控的风险,因此到1990 年代后减少了这种选举民主的范围和程度。但在政协和人大体制中以及个别地区基层政府的决策过程中,在一定程度上推进了协商式民主,并在较小程度上推行了选举民主,这种由执政党和政府自上而下主导的民主进程保证了政治稳定。实际上,这一时期我国治理方式改革的重点是理性化建设而非民主化建设,这表现在建立服务型政府和法治建设方面,还表现在党的“十八大”以来我们把提高国家治理的现代化水平和法治建设放在重要地位。
实际上,我们在一定的历史时期把国家治理方式的理性化和现代化而非民主化放在优先位置,不仅抓住了发展的机遇,保证了经济的快速发展,而且也为民主化建设创造了制度和经济条件。
同时,从很多后发展国家治理方式变革的基本路径来看,在一个正在现代化的转型社会中,能否不断提高治理方式的现代化水平是提高治理能力或保证治理有效性的前提,也是能否保证民主稳定发展的前提。换言之,提高国家治理能力与民主政治建设是相辅相成的,只有在推进国家治理现代化的同时谨慎而有效地进行民主政治建设,才能在面对经济和社会的不断变迁时保证国家治理的有效性。关于政府治理能力与政治结构的关系,“一般的原则是,任何国家的发展竞争力不仅取决于国家是如何组织的,而且还取决于权力的主要阶级基础。”当后发展国家的经济发展到一定程度并引发精英群体之间的冲突时,重新配置国家权力的主要阶级基础就变得至关重要了,这是政府提高治理能力的政治基础,这种政治结构的改革能否与时俱进,是转型国家能否持续发展或提高政府治理能力的最重要的政治基础。
很多后发展国家没有深刻认识各利益阶层和精英冲突的政治意涵,过度采取了行政吸纳政治的应对手段,以为只要保持强大的行政能力,不管政治结构如何,都可以不受限地压制精英群体的冲突,从而实现经济发展。尽管这可能在一定的条件下或一定的时期内有效,但很快就会导致政府的无能为力。因为行政吸纳政治可以在政治与行政一致的情况下有效,但在不一致的情况下就会低效甚至无效,在转型时期两者的关系是动态的,行政权力的改革需与政治改革相辅相成,否则会降低改革的效力并使经济发展陷入困境。正如中国目前改革所面临的问题一样,按照新的社会结构重新配置权力和权利结构,即持续而渐进地推进政治体制或国家治理方式的改革是化解阻碍发展因素绕不开的路径和手段。从新加坡的情况来看,它由于渐进而持续地推动了政治改革,因此不但其政府的治理能力很强,而且政治与行政的一致性程度也较高,使行政治理具有较稳定的政治基础,因此经济和社会保持着较好的发展势头
当前,我们正在进行转变政府职能、构建责任型政府的改革,这既是提高国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也是发展民主政治的重要基础和内容。“责任型政府并非简单消极地回应社会诉求的行政机构,也不是只注重提供公共物品的服务型政府。责任型政府应该是承担多重政治和社会责任、依据国家法律和行政规范行使公共管理职权、贯彻落实各项责任并承担法律和制度化问责的政府。”它既不同于高度集权的管理型政府,也不同于屈从社会的服务型政府,而是依据现代政治、法律和市场原则进行治理的现代型政府。其中对政府进行“制度化的问责”已经不仅是民主政治的基础,而是民主政治的重要内容了。
应该看到,我国正在进行的责任型政府建设的主要内容是进行政治理性化的建设,即提高国家治理体系和治理能力的现代化水平,还没有在更大程度上推进其法治化的问责制和民主政治建设。然而,随着市场经济的进一步发展和社会结构的变化,已有的治理方式,包括按照已有的思路改革治理方式的办法与现实发展不相适应的一面会越来越突显出来,仅仅依靠理性化或现代化层面的政府改革不足以彻底解决政治体制与经济和社会多元化之间的矛盾,因此,继续推进这一层面改革的效果越来越小。为推动经济和社会进一步发展所进行的一系列行政的、经济的和社会的改革措施受到了各种利益集团——包括地方政府的、国有企业的、甚至大的垄断民企以及一些意识形态利益集团——和弱势群体不同程度的抑制或消极对待。从国家治理上来看,就是在转型时期或新的经济和社会结构中,制约和平衡各种利益和权力的治理机制没有进行相应的改革。换言之,阻碍改革和政府效率提高的主要问题已经不再是一般的微观政策可以解决的,而是中观或宏观的政治体制的问题。
适应新的社会结构的治理方式需要在宏观制度上进行更为深入或较大程度的改革,要从制度上解决政府干预问题、司法相对独立的问题、各种利益集团的特权问题等,这些都涉及到政治体制问题。对此, 2015 年3 月中央全会通过了实行社会主义协商式民主的决议。这说明,进一步推动政治领域中的民主政治建设已经是我们面临的重要问题,我们要适应社会转型的需要,建立新的、有效的民主政治机制,来协调各利益群体的利益和诉求。当然,我们的民主是指优质性的民主,它是高制度化水平、有广泛政治参与、稳定而高效的民主形式。
结论
新加坡政府在应对社会变迁的过程中稳定而持续地推进国家治理方式的改革,建立了高度现代化的国家治理体系,是后发展国家最成功的范例之一。这与它能够随着经济发展、社会变迁和各种政治力量的此消彼长有效调整和重新配置政治资源是分不开的,与它可以随着社会经济的发展而在国家与社会之间以及在不同的精英群体之间营造了一个广泛而相互支持的政治联盟网络是分不开的,这是它提高政府治理能力的政治和社会基础。
实际上,中国与新加坡提高国家治理能力的改革或发展的基本趋势和路径是相似的,尽管在某些具体方面以及发展的进度方面有所不同。同时,自1980 年代初改革开放以来,中国一直在不同程度上和不同领域中把新加坡作为学习的对象之一,几代国家领导人都很重视新加坡的治理经验和发展模式。从1980 年代对其政治集权化与经济市场化的二元结构的重视和肯定,到1990 年代从革命党向执政党的领导方式的转变和推行社会主义市场经济,到对新权威主义发展模式的重视,以及对新加坡政府与国有企业的关系的研究和借鉴等,在实践上和理论上都做了很多学习新加坡经验的努力。(全文完)
(本文原刊于《学海》2017年第2期,原题:“新加坡与中国国家治理方式变革的比较分析”。略去注释,正文略加重新编辑并由作者审定。经授权刊用。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 新加坡,中国,国家治理方式

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