印观察｜苦心经营七十年，印度本土与东北七邦的纽带强些了吗

印度锡金邦（Sikkim）位于喜马拉雅山南麓。

印度东北部，指印度最东部的区域，包括互相毗邻的“东北七邦”和锡金邦。该地区与尼泊尔、不丹、中国、缅甸和孟加拉国接壤，而与印度其他部分之间以宽度仅21千米的西里古里走廊相连。印度东北部的民族构成十分复杂，英国殖民期间的阿萨姆行政长官福勒（J.B. Fuller）曾将这里称作“民族博物馆”。针对这种民族多样性和复杂性的状况，印度政府在独立后的70年间，先后对东北部实施了一系列政策，以期将众多少数民族“融入印度的大家庭”。然而，从现状来看，这些政策的治理效果并不显著。

对印度缺乏认同感

历史上，印度东北部从来没有被来自印度本土的政权统治过。实际上，在英国人到来之前，这片地区同时存在着几个独立的王国和众多的山民部落，其中比较重要的有阿霍姆王国和曼尼普尔王国。阿霍姆王国由从云南瑞丽迁徙而来的掸族（与泰国的泰族、中国的傣族同族）王子于13世纪建立，沿袭近600年。17世纪时，阿霍姆王国曾数次抵抗印度莫卧儿帝国的入侵，并在决定性的战役中取得了大胜，从而阻止了印度帝国染指这一地区。

在英国东印度公司占领了孟加拉地区之后，阿霍姆和曼尼普尔一直是英国势力与缅甸之间的缓冲地带。19世纪初，缅甸贡榜王朝趁阿霍姆王室内乱而将其吞并，顺带吞并了旁边的曼尼普尔。阿霍姆国王逃进英国控制地区寻求避难，缅军大将班都拉率兵追入英控区，从而引发了第一次英缅战争。1826年，缅甸战败，阿霍姆和曼尼普尔被割让给英国。在以后的几十年里，英国人先后征服了东北部剩下的几个王国和山地部落，从而控制了除所谓的“阿鲁纳恰尔邦”（中国藏南地区）以外的整个印度东北地区。

此后，英国在这一地区实施了不同的管理模式，将布拉马普特拉河（雅鲁藏布江下游）的广大河谷地区纳入阿萨姆省进行直接管辖，而允许曼尼普尔等土邦王国和山地部落实行充分的自治管理。1947年印度独立后，印度政府从英国人手里接管了整个东北部地区。但是，从未被印度人统治过的东北地区人民对这个新的印度国家缺乏认同感，包括曼尼普尔在内的一些土邦政权拖延了很久，才在印度政府的强压下屈服，签字加入了“印度自治领”（曾短暂存在于南亚次大陆上的一个国家，作为1947年英国结束对印度次大陆的统治之后、到1950年印度共和国正式成立之前，从殖民地过度到完全独立建国的一个阶段）。而以那加民族武装为代表的反抗势力则一直寻求着脱离印度而独立，至今仍未平息。

“尼赫鲁主义”的东北政策

在印度政府的历次人口普查中，东北地区究竟有多少个民族存在，竟然没有一个恒定的数字。有人说，整个印度东北地区至少有200多个少数民族，流通的语言也有200多种。总之，这个地区的民族构成十分复杂，而这些民族在文化习俗、宗教信仰、社会经济结构等方面存在着巨大的差异，对于印度政府的政策制定者来说，如何让这些少数民族既能够保持住各自独特的文化，又能跟上整个国家的发展步伐，并逐渐培育出对印度的国家认同，是一个十分棘手的问题。

印度建国初期，国家构建面临着巨大的挑战。除了印巴分裂造成的屠杀暴乱和难民潮之外，印度境内还存在着500多个自治土邦，十几块欧洲其他国家（法国、葡萄牙等）的殖民地，加上宗教冲突、民族冲突、种姓冲突，整个国家处在一个十分混乱的状态。

对于如何管理东北部少数民族的问题，是强制同化？还是逐渐整合？是就整个东北部制订一个统一的政策？还是针对不同民族的社会条件“分而治之”？印度政府内部曾经展开过激烈的讨论。

然而，印度建国初期国家建构的指导思想基本上是尼赫鲁主导的“尼赫鲁主义”，印度政府对东北部实施的政策也不例外。由于尼赫鲁本人更看重民族多样性，更倾向于各民族保护自己的文化传统，所以，从1947年到1962年这15年间，印度政府大致继承了英国殖民政府的东北部政策，即有限管理布拉马普特拉河谷的阿萨姆平原地区，而让其他土邦和山地部落享有充分自治。

尼赫鲁本人并不反对在少数民族地区发展经济和现代化建设，但是他希望这种发展是一个渐进的过程。然而，“尼赫鲁主义”在建国后的15年里虽然给予了少数民族足够的自治，却也因没能提供必要的、国家层面的投入而使得整个东北部经济发展近乎停滞。

180度政策大转向

印度在1962年的中印战争中失利，不仅使得印度的国际形象受损，也使得印度国内一些过去潜伏的问题浮出水面。尤其是在东北部地区，由于战争的影响，一些少数民族对于印度的国家认同更加淡化，以民族独立为诉求的政治势力和武装力量也越来越多地开始出现。印度政府意识到，东北部不再是一个应该被“放任自流”的地区，而应被当作防务前沿来看待。如果中央政府不能有效地管理这一区域，未来衍生出来的问题将不止于印度内部的民族矛盾，而有可能上升为外交和国际问题。

实际上，类似的问题在中印战争之前就一直存在，只是没能引起印度政府的足够重视。印度东北部地区的一些少数民族是跨境民族，比如那加族，他们生活在印度和缅甸边境的大山里，其内部的分离主义者很早就建立了自己的武装力量，一直主张将印缅两国境内的那加族部落统一起来，建立一个独立的国家。这样的武装在印度-不丹边境、印度-东巴基斯坦/孟加拉国边境都有存在，印度政府在建国初期对这些边境地区的行政管理能力有限，偶尔派兵围剿，也大多因这些少数民族武装可以逃进邻国境内而收效甚微。

尼赫鲁的东北部政策在战争之后广受诟病，并于1964年随着尼赫鲁的去世而被彻底抛弃。在随后的10年间，印度政府来了个180度大转身，大力强化了东北部偏远地区的行政管理，建立了县、镇、村级的管理体系，配以大规模的驻军。同时，印度将一些分离或自治要求较强烈、且人口相对集中的民族从大阿萨姆邦剥离出来，单独建邦，那加兰邦、梅加拉亚邦等应运而生。印度中央政府于上世纪70年代初收回了境内500多个自治土邦的自治权利。

印度政府这一时期的政策加强了中央政府对东北部地区的有效管理，强化了边境地区的防务体系，一些获得建邦的少数民族精英因为自身地位的提升而改变了离心倾向。不过，这一时期的东北部政策以加强行政管理和边境防卫为宗旨，地区的经济发展却没能得到相应的重视。而且，能够获得单独建邦的少数民族屈指可数，其他众多的民族没能得到同样的待遇，新的自治诉求、甚至分离倾向在这些少数民族中孕育出来，更多的民族武装力量相继诞生，尽管他们的人数和影响力并不算大。

能否搭上区域性合作的顺风车

意识到东北部经济发展滞后对地区安全产生的影响，印度于上世纪80年代后开始了对这一地区大规模的、政府主导的投资，从而标志着印度东北部政策进入了一个新阶段。从那之后的历届政府都会在上任伊始推出一些旨在发展东北经济的倡议或战略，成立五花八门的部门和机构，负责调配使用专属东北地区发展的专项资金。

尽管相当规模的资金确实能够落实到位，但是，几十年下来，印度东北地区的经济仍然处于欠发展状态，远远低于印度国内的平均水平。究其原因，有人认为是东北地区底子薄，基础设施严重匮乏，人力资源短缺；也有人认为，虽然资金到位，但资金的使用缺乏监管，造成各级政府贪污腐败严重；更有人归咎于印度官僚系统的低效率，“倡议”或“战略”口号很多，却缺少长远的统筹规划和系统性的实施操作。

印度政府于1991年推出了“向东看”战略，希望借助全球化和区域性合作的大潮，将东北部与印度全境的经济整合与印度和东亚、东南亚的经济合作融为一体。不过，与以往许多国家战略的执行情况相似，印度政府“雷声大，雨点小”，20多年后，“向东看”战略几乎没有获得什么实质性的成果。

现任印度总理莫迪于2014年上台后，将“向东看”（Look East）升级为“东向行动”（Act East）。在印度与中国关系趋冷之际，“东向行动”的重点只能是东南亚地区，而印度仅有的切入点是基础设施同样匮乏、经济水平低下的缅甸，一条通过缅甸、连接泰国等东南亚国家的高速公路在规划了将近5年之后，至今仍未修通。印度东北部地区能否从区域性经济合作中获得“咸鱼翻身”的机会，还有待观察。

（作者系自由撰稿人，南亚和东南亚问题观察者）