驯服灰犀牛｜非法集资屡禁不止怎么办：将类金融机构纳入监管

【编者按】7月15日全国金融工作会议闭幕后，人民日报发表评论员文章称，防范金融风险要“既防‘黑天鹅’，也防‘灰犀牛’”。之后，在7月27日的国新办新闻发布会上，中财办一局局长王志军首度对“灰犀牛”做出了中国官方解读：“灰犀牛”包括影子银行、房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方债务、违法违规集资等风险隐患。

“灰犀牛”一词最早源自美国学者米歇尔·渥克2016年出版的《灰犀牛》一书，指发生概率很大、冲击力极强的风险。准确判断风险隐患亦是保障金融安全的前提。因此，中财办提出的五只“灰犀牛”可视为未来一段时期中国防范化解金融风险、维护国家金融安全的重要领域。渥克在接受澎湃新闻记者专访时也表示，中国政府现在采取行动是很明智的。

这五只灰犀牛从何而来，现状如何，又该如何化解其风险冲击？就这些问题，澎湃新闻分别约请对影子银行、房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方债务、违法违规集资等领域有深刻研究的多位专家学者撰稿，以供读者和决策部门参考。

违法违规集资风险被中国官方列入中国金融体系中存在的五大潜在的灰犀牛式风险之一（其他几个为影子银行、房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方债务），这恐怕是首次从防范系统性金融风险的角度来讨论非法集资的整治问题。

当然，这并不是说非法集资在之前就不受重视，相反，在中国改革开放后的历史中，非法集资整治工作是一个各级政府阶段性高度重视的工作。1993年，轰动一时的“长城机电案”集资案案发，主犯沈太福4年间非法集资达十亿，这在当年是相当惊人的数字。这是改革开放后第一起知名的非法集资案件，当时甚至没有非法集资罪的相关罪名（如集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪等），最终沈太福是按贪污罪和行贿罪被判处死刑的。自此之后，对非法集资的打击，历来是各级政府的重要工作。1993年，国务院就发布了《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》，对非法集资的打击力度升级，之后大概每隔四五年，中国政府就会掀起一轮对“非法集资”的整治运动。

但每隔几年就来一轮整治，也正说明这个非法集资的现象是屡禁不止的，可谓春风吹又生。实际上随着整治的开展，“非法集资”的数量却越来越多，形式也越来越丰富。到现在非法集资广泛利用互联网、通讯技术，集资形式五花八门，涉及的群众越来越多，涉及的金额也越来越大。

非法集资盛行是因为合法集资供给不足

在各国的经济实践中，面向大众的集资活动需要受到监管和限制，这已经成为基本的共识。而集资活动之所以需要受到监管，有微观和宏观两个方面的原因，微观上讲，集资活动往往面向广大普通民众，投资者的权益需要得到保护；宏观上讲，集资活动具有很强的风险外部性和传染性，一旦某项集资活动或某集资机构资金链条断裂，其风险就可能会通过资金链，甚至单纯的情绪渠道，而影响到其他正常的集资活动和机构，最终导致系统的金融经济风险。

而非法集资是与合法集资相对应的。一般而言，合法的集资活动都处于严密的监管当中，而非法的集资活动无人监管，仅仅到东窗事发时才诉诸强制手段。典型的合法集资活动包括银行等间接融资，也包括上市公司等直接融资。这些合法的集资活动，都受到了严格的金融监管，主要包括资本充足率的监管和信息披露的监管，前者保障金融机构对投资者的“承诺”是可信的，后者则用来消除投融资者之间的信息不对称的问题，以求投资者能对自己的行为负起责任，自担风险，同时监管者也能对其风险更好地判断。

非法集资屡禁不止，其中一个很重要的原因就是合法集资的渠道严重不足，既无法满足企事业单位的融资需求，又不能满足民众的投资需求。有需求必然有市场，因而也就刺激了各种各样法律之外的集资活动。比如民营企业无法从正规的金融机构融资，就必然通过法律之外的渠道融资，包括直接去集资。再比如，老百姓投资渠道比较狭窄，因此各种各样的理财公司、财富管理公司就大量涌现。

非法集资的整治思路

因此要从根本上治理好非法集资的问题，就要跳出非法集资范畴，从整个金融体系角度入手。首先，要增加正规金融的有效供给，这是消除非法集资危害的重要基础。只有打开企业和居民投融资的正门，才能堵住非法集资活动的偏门。

其次，对于目前合法的集资机构之外的集资活动，我们也必须辩证地看待。有的集资活动从一开始就抱着非法经营、诈骗钱财的目的，最终难免东窗事发。对此类非法集资活动，当然要加大打击力度。然而，还有一类集资活动，根据原有金融法规规定确属违法违规集资活动，但又有其存在的合理性。例如，一些企业，特别是从正规渠道融资难的民营企业，通过集资的形式进行融资，以维持生产经营，显然其本来目的并不是为了集资诈骗。对这些融资需要，要通过扩大金融有效供给来满足其需求。

再比如，一些已经专业化的类金融中介机构，应该说其初始的目的还是可以理解的，只是其不符合法定形式，因而无法被归类为合法的金融机构，也没有受到相关监管，其集资活动就可能被归类为非法集资，像P2P网络借贷、股权众筹等。但不管法律是否承认，其市场需求都在那里。因此还不如给予其合法的金融身份，然后纳入严格的金融审慎监管。

因此非法集资和合法集资之间的界限，并不是经纬分明的。在笔者看来，能够产生系统金融风险的集资活动，本来就不应该归类为“非法”的范畴，而是应该将其改造并合法化，然后纳入严格的金融监管当中。

这一点跟民间借贷与正规金融的关系是类似的。现在在正规金融机构（如在一行三会加地方金融办有名分的金融机构）之外，存在大量被笼统归为民间借贷和民间金融的金融活动。民间借贷仅仅受到民法、合同法和刑法等的规制，不受金融监管部门日常监管，然而其中很多业务其实已经实现了产业化、规模化的经营，再将其界定为民间借贷予于压制，还不如对其中成熟的业态给予名分，然后纳入日常监管。这正是央行等牵头拟定的《非存款类放贷组织条例》将从事经营性的非存款类放贷组织纳入监管体制的基本逻辑。

总之，将部分业态模式成熟的民间投融资活动浮出水面、阳光运行，方能更好地保护合理市场需求、打击非法金融活动，为更有效地规范民间融资、防范和打击非法集资建立长效机制和制度基础。在将这一类型的集资活动纳入监管之后，“非法”的集资活动将主要限于那些零星、不成体系和气候的金融诈骗等活动，虽然从保护消费者，维护社会稳定的角度，仍然需要给予高度的关注和打击，但至少不应该再有引发系统性金融风险之虞。因此，通过这种疏堵结合的策略，至少做到从源头上避免非法集资活动成为可能导致系统性金融风险的灰犀牛。

（作者系上海财经大学投资系讲师）