陆铭:在人口流出的中西部建新城,可能是未来发展的包袱

陆铭/上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授 澎湃新闻实习生 张余芳 李宁琪 整理

2017-08-24 14:27 来源:澎湃新闻

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【编者按】
中国的新城建设现在到了一个什么样的程度?上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭建了一个数据库,以他们的数据作为样本,保守估计中国新城建好以后能容纳六亿人,这是一个非常庞大的数据。
8月12日,在第五届中国组织经济学研讨会上,陆铭就中国新城建设问题发表了演讲,他指出,对比东部和中西部的三个指标:新城数量、规划面积、规划人口。在2009年以后,任何一个指标中西部的数据都高于东部,新建新城的热潮是在四万亿支出计划以后。
他认为,新城的建设,位置很重要。像现在这样把新城建在人口呈现流出状态的西部,会成为中国未来城市发展的一个包袱。
以下是陆铭教授的演讲实录:

陆鸣 中国社会科学网 图
我主要从研究新城的角度来看城市发展与债务之间的关系。我在2011年的《世界经济》的一篇文章里讲到,中国的城市化进程中存在一个问题:土地城市化快于人口城市化。城市面积扩张非常快,但城市人口比重提高的速度相对较慢。
中国新城建设现在到了一个什么样的程度?我和学生建立了一个数据库,数据是我们通过在网上查找新城规划的相关资料来搜集的。我们一共搜集了545个狭义新城,规划总面积是6.9万平方公里,能够查到的规划总人口是两亿。这里的狭义新城不包括单纯功能的工业园和大学城。以我们的数据作为样本,如果全国新城有3000个(国家某部委估计数据),那么,即使我们的数据估计出来的新城总规划人口打个对折,保守估计中国新城建好以后能容纳六亿人,这是一个非常庞大的数据。
与此同时,我观察到另外一个现象:中国地方政府的债务在不断攀升。据统计,约70%的政府债务被用于市政建设,市政建设之中有一大块是新城建设。这两件事情是要引起我们关注的。
根据我们搜集的新城的数据,约78%的面积和72%的人口是在2008年实施四万亿支出计划以后建设的。债务数据我们用的是城投债,原因有两个:一是城投债是对应于经济发展和城市建设的,二是城投债数据有两个优点,首先它必须在债券网上公布,而且这个数据可以细到地级市级别。
我们把中国的新城建设归结为“远、大”的新城。经济学强调,新城建设应该离中心城区靠得近,而且密度要高,高密度可以带来效率和城市活力。而在中国,新城实际上建得又远又大。在我们的样本里,新城平均规划人口达到了42万。在欧美,这算是大中城市的规模。就选址和位置来说,新城到主城的平均距离是25公里;而在上海,松江到人民广场的距离是30公里左右。样本里新城与主城区的平均距离,就相当于松江跟上海的距离。这其实是非常远的。 新城的分布来讲,2006年新城较为集中地建在东部沿海地区,2010年开始往东北和西部一些省份扩建,而到了2014年,几乎已经覆盖到了全国范围,大量新城建在中西部的人口流出地区。
举一个比较有代表性的西部新城的例子——兰州新区。兰州新区的规划面积是1700平方公里,大约接近上海辖区面积的三分之一。兰州新区计划在2030年达到一百万人。据统计,兰州新区在2014年只有20万人,即便到了2030年,城市建设完以后真正能吸纳100万人口,它的人口密度也只有每平方公里600人左右。兰州新区距离主城区有多远呢?兰州新区飞机场距离市中心是70公里,乘火车约50分钟。
从2006年开始,新城的规划面积和规划人口逐渐上升,2009年和2010连续翻倍。到了2013年时,新城建设的热潮开始收敛。地方政府城投债的数据变化趋势跟新城建设基本上是一样的,新城建设多了债务就往上涨。统计显示新城规划的面积和城投债发行的数量是正相关的。
我们确定了新城建设和发债是有关系的,接下来进入计量分析。研究发现,2008年前是大城市建新城,市辖区人口越多的地方越有可能建新城的。2009年之后就是在小城市建新城了。如果有规划建新城的话,就会有地方政府的发债,地方资产越大可以增加发债的概率。而且地方政府很可能是在借新债还旧债,去年建新城会影响到今年的发债。这也比较符合我们对中国现实的观察,政府其实是先去造一个梦,我有规划建个新城后,再去找市场融资,而不是反过来,我凭借财力去市场上融资,融资完了以后再去建新城。
接下来我们分析新城建设的特征对负债率有什么影响。第一个回归告诉我们,规划密度高的话,负债率会低,密度是个好事儿。新城如果建得远,会增加债务负债率。第二个回归告诉我们,建的新城密度越高,年数越长,更有利于降低负债率,但是这不显著的。距离在当期并不改变债务率,但是随着时间的推移,建得比较远的新城会增加负债率。第三个回归告诉我们,如果建得远的新城是高密度的,密度高会缓解距离的坏作用。
这篇文章里我要讲三个和地方政府负债率有关的因素,第一个是建的新城的位置在内地还是沿海,第二个就是所建新城的密度,第三个就是新城到主城区的距离。
为什么我们要关心新城建在哪里?因为中国的新城建设越来越倾向于建在内地,即中西部地区。接下来,我们结合制度背景来解释。在2003年之前,中西部的土地供应占全国的份额是下降的,2003年且是上升的。2003年以后开始把土地供应作为一种支持中西部发展的政策手段。中西部的经济份额在全国并不高,人口在不断流出,它的土地供应份额却不断上升。大量的土地应该被用于建新城去了。我们对比东部和中西部的三个指标:新城数量、规划面积、规划人口。在2009年以后,任何一个指标中西部的数据都高于东部,新建新城的热潮是在四万亿支出计划以后。
中国的债务有70%是投入到建设里的,债务/GDP约等于投入/产出的,这个比率相当于是投入产出效率。根据经济理论,投入产出效率跟三个因素有关,第一个是选址,新城是建在沿海还是内地;第二个是新城到主城区的距离,第三个是新城的密度。
根据数据,中西部城投债的发行量在全国的占比是上升的,而且中西部的省份债务/GDP的比率高,近年也没什么改善。在人均GDP较高的省份里面,总体上债务率相对较低。相比之下,债务率较高的是辽宁和内蒙古两个比较依赖投资的省份。这说明投入产出效率可能和新城建设的位置是有关的。
接下来做进一步的分析,我们把样本分成中国的内地和沿海。当我们把内地的样本单独拎出来时,我们发现之前的结果都是由内地样本驱动的,新城建设密度高会降低债务,即会减少远距离的坏作用。沿海地区的结果和中西部地区非常不一样。内地城市和沿海城市存在一个差别,当你把沿海地区的新城密度建得比较高,这是融资的一个好信号。市场认为你这是可以带来效率的。然后他可以立即把钱给你,所以当期看债务率就很高。但是随着时间推移,债务率就会降下来。这说明GDP的增长比债务快,这是一个有效率的结果。
接下来换两个其他的分组法,其中一个我就把样本分为人口流出地和人口流入地,结果是人口流出地的情况都接近于中西部的情况,而在人口流入地的情况接近于东部的情况。另外一个分法是将新城分为建在中小城市附近,还是建在大城市附近。建在中小城市附近的结果比较接近中西部城市的结果,建在大城市附近的结果比较接近沿海城市的结果,总而言之,三个分组结果都在告诉你:选址重要, location matters ,它会影响新城建设的模式和债务之间的关系。
我们担心一些遗漏的变量既可能影响债务,也有可能影响到城市的规划本身。于是我们做了些稳定性检验,控制了市辖区密度、房价、土地出让占这个地方GDP的比率等因素。结果发现这些因素确实会影响到这个地方是否发债。但是,新建新城和发债之间的关系相比较而言是比较稳定的。意思是说,即使我们遗漏这些变量,也不影响我们对前面这些故事的理解。换句话说,新城建设的密度、距离对于债务的影响基本上独立于这个时期的其他特征。
地方政府在中国城市化进程当中的确起到了非常重要的推动作用。从中央和地方两个层面看,中央控制新城的建设地指标,控制你建在哪儿,沿海地区你想建也建不了。地方政府也在起作用,他们决定将这些建设地指标用在哪儿,所以一些中西部省份就在比较远的地方,建一个大的新城。而且这个情况特别是在2009年以后就变得更加严重了。在欠发达的中西部地区,短期来讲由新城建设的投资拉动下GDP看上去是上来了。但是从长期来看,用地方政府债务/GDP的比率来衡量,这个建设效率是低的。我们这篇文章增加了一个从地方政府债务来看新城建设的视角。一边是中央讲我们要尊重城市发展的规律,可另一边我们在做的却是把更多的城市建在了中西部地区的人口流出地,而且是建在比较远的地方,密度比较低。这其实是给中国未来城市的发展增添了一个包袱。
(本文根据主办方提供速记整理,经演讲者审定)
责任编辑:田春玲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 新城,中西部,城市发展

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