深圳规土委：创新解决城中村历史遗留问题，盘活存量租赁资源

深圳市规划和国土资源委员会网站8月28日消息，为贯彻落实国家、广东省有关政策要求，进一步落实“房子是用来住的”正确定位，加快推进住房和房地产领域供给侧改革，同时解决目前我市住房租赁市场存在的市场秩序混乱、权益保障不足、租赁供给效率不高和质量较差等问题，按照市委市政府有关部署，我委牵头形成了《深圳市关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》（征求意见稿，以下简称《实施意见》），现将有关情况说明如下：

一、政策背景

2016年5月，国务院发布《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号，以下简称39号文）；2017年1月，广东省印发《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》（粤府办〔2017〕7号，以下简称7号文），要求开展培育和发展住房租赁市场的有关工作；2017年7月18日，住房和城乡建设部等9部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号），要求进一步加快推进培育和发展住房租赁市场相关工作。

（一）国办发39号主要内容

针对住房租赁市场供应主体发育不充分、市场秩序不规范、法规制度不完善等问题，国办发39号文提出支持住房租赁消费，促进住房租赁市场健康发展，以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。强调到2020年，要基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系，形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系。39号文从培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力度、加强住房租赁监管六大方面，对住房租赁市场供需两端同时提出具体要求和指导。

一是在培育市场供应主体方面，提出发展住房租赁企业、鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务、规范住房租赁中介机构、支持和规范个人出租等四种渠道。

二是为了鼓励住房租赁消费，提出在申领居住证，享受义务教育、医疗等方面给予政策优惠支持，规定在住房租赁合同期限内，出租人无正当理由不得解除合同，不得单方面提高租金，不得随意克扣押金。

三是在支持租赁住房建设方面，特别提出允许将商业用房按规定改建为租赁住房。

四是提出在税收优惠、金融、供地方式等方面大力支持住房租赁的发展。

五是完善公共租赁住房。推进公租房货币化，提高公租房运营保障能力。

六是在加强住房租赁监管方面，提出通过健全法规制度，推行住房租赁合同示范文本和合同网上签约，落实住房租赁合同登记备案制度；落实地方责任，推行住房租赁网格化管理，加快建设住房租赁信息服务与监督平台；加强行业监管，完善住房租赁企业、中介机构和从业人员信用管理制度，加强出租住房治安管理和住房租赁当事人居住登记等。

（二）粤府办7号文主要内容

为全面落实国办发39号文六大方面要求，粤府办〔2017〕7号逐条细化了工作分工，特别提出要规范城中村住房租赁，统一纳入住房租赁信息服务与监管平台，鼓励村集体成立专业化房屋租赁企业，并将符合安全、消防、卫生等条件的住房统一出租、规范管理，享受住房租赁企业相关政策优惠等。此外，粤府办7号文也提出允许在建、建成、库存的商业用房按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地。

（三）《实施意见》起草情况

2016年5月，国办发39号文印发后，市领导批示我委迅速出台实施意见，并将发展住房租赁市场纳入房地产调控长效机制。市政府先后于2017年1月、4月先后两次专题研究《深圳市关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》（送审稿）。根据市政府安排，我市对《实施意见》再次修改完善，并先后三次书面征求各区政府、新区管委会以及市直有关单位意见。结合各有关部门的反馈意见，对《实施意见》作了进一步的细化完善：从完善法律法规、促进租房租赁机构化发展、完善支持政策、制定租赁住房标准、规范行业秩序与加强租金指导等六方面，促进租赁市场发展。

二、我市培育和发展住房租赁市场的思考

目前，无论从租赁住房占比，还是从租赁需求人群占比来看，我市租赁市场的规模占比在国内最大。因此，我市已初步形成“以租为主、租售并举、先租后买”的住房消费模式。以城中村为主的、庞大的、租金相对较低的住房租赁市场，已成为我市房地产市场最重要的组成部分，它不仅解决了大量人口的居住问题，且降低了房价对于居民“住有所居”的冲击，成为大学毕业生、外来人群来深的“第一站”，成为我市吸引人才、积聚年轻人口的重要支柱。基于此，我市住房租赁市场亟待解决的问题，是发展机构化、规模化住房租赁企业，解决租赁市场特别是“城中村”租赁秩序混乱、质量消防安全问题隐患严重、租赁关系不稳定与租赁无法享受同等公共服务等问题。为此，我市将从以下几方面思考住房租赁市场发展问题：

（一）理顺体制与机制，推进租赁管理顶层设计

贯彻落实“发挥市场配置资源决定性作用，同时更好地发挥政府的职能”，坚持市场和政府“两条腿”走路。结合租赁市场乱象较多，亟待加强管理的现状，以完善法律规章作为抓手，推进租赁管理顶层设计。

一是加强租赁立法，修订《深圳市出租屋管理若干规定》，填补《深圳市经济特区房屋租赁条例》废止后，行业法规缺失的问题，让租赁市场监管有抓手、执法有依据。

二是针对租赁市场多头管理、工作协调链条长，以完善法律规章为形式，推进现有管理机构整合，建立有利于全市人口和住房统一管理的住房租赁主管机构，明确主管部门在企业准入、秩序监管、市场监测等环节的职能，健全和完善以租赁企业和租赁信息登记备案为基础的租赁管理体系。

（二）鼓励规模化、机构化住房租赁，规范租赁市场秩序

一是鼓励规模化、机构化住房租赁。目前，我市租赁市场存在的问题，与规模化、机构化住房租赁企业较少有关。鼓励机构化、规模化住房租赁企业发展，有利于租赁供应的专业化，稳定租赁关系，丰富租赁产品种类，提升租赁服务品质；规模化租赁便于监管，维护租赁双方合法权益。另外，规模化、机构化住房租赁的发展也有利于增加租赁配套的公共服务。

二是规范租赁市场秩序。主管部门发布统一的住房租赁合同示范文本，推行租赁网上签约，建立租赁纠纷仲裁调解机制，引导租赁行为与预期；加强租赁市场常规巡查，打击黑中介、黑二房东，防范租赁安全隐患，净化市场环境。

（三）完善租赁公共配套服务，提高租赁供给效率

目前，我市租房人群还不能享受与买房人群同等公共配套服务，特别是租房不能享有同等接受义务教育的权利，降低了租赁的吸引力，导致住房需求纷纷转向购房（而不是租房），加剧供需矛盾、房价上涨预期。借助于租赁立法，各相关部门要落实租赁一定年限可享有配套公共服务的权利。

同时，提高职工提取住房公积金支付房租的比例，住房公积金管理部门缩短相关手续办理的时间。借鉴美国的经验，为低收入人群发放住房租赁券（Voucher），享受这种补助的家庭可在市场上自由选择适合自己居住住房，用住房租赁券抵扣部分租金，该模式能最大程度发挥住房保障的有效性、灵活性和差异性。

（四）创新解决城中村历史遗留问题，盘活存量租赁资源

我市城中村租赁住房约占总租赁住房70%，是租赁市场供应最重要的主体之一，提供了大量低租金、小户型的适居租赁住房，但也普遍存在卫生条件差、消防安全不合格、物业管理普遍缺失、“打隔断”和“二房东”等问题。主要问题集中在：《深圳特区房屋租赁条例》废止后，城中村租赁无法得到法律保护，产生了一些侵害承租人权益的问题；租赁合同无法备案，导致部分租赁税收无法征收，同时承租人也无法享受必要的公共服务；违法改建、“房中房”现象严重，存在严重的建筑安全和消防安全隐患；二房东游离于监管之外，市场秩序混乱，承租人权益受侵害成为常态。为此：

一要解决租赁关系合法与房屋产权不合法的不平衡问题。基于城中村租赁关系的合法，对符合消防与安全条件的出租房，各区租赁管理部门应加大租赁合同备案管理，保护租赁双方权益。同时要将将城中村租赁住房统一纳入住房租赁信息服务与监管平台，加大规范管理与市场监测。

二要加大对城中村租赁公共服务配套。以备案为依据，符合条件、纳入政府监管平台的城中村租赁住房，将享受与普通商品租赁住房同等的公共配套服务，给予办理居住证明、子女上学等，政府增加城中村周边公共配套规划与供应。

三要制定城中村消防、质量等安全标准。各区要加大城中村综合整治，提升城中村的消防、质量安全和卫生条件，消防和住建部门要制定完善符合城中村的相关消防与质量安全标准，推动部分经综合整治的城中村合法进入租赁市场，提高城中村安全、消防意识宣传，同时增强针对城中村消防与安全检查的频度。

四要进行专业化、规模化租赁运营。积极鼓励各村股份公司或引入专业化的品牌租赁企业开展规模化的租赁运营，提高城中村住房的租赁服务品质，改善城中村租赁产品供给结构，更加满足新毕业大学生和新引进人才需求，整治卫生、消防与安全，改善城中村整体居住环境。

五要加强市场管理。重点整治城中村黑二房东现象，出台二房东转租示范合同，加大转租备案管理,明确转租超过一定套数住房的二房东个人必须成立租赁企业，登记运营。

（五）优化城市空间资源配置，探索商业建筑改租赁住房

我市产业周期约为20年，建筑物规划用途大多在40年以上，改造和盘活存量具有必然性。同时，我市空间开发强度已近极限，未来产业发展应贯彻“保空间重于保土地”的原则。近年来，我市4大支柱产业及7大战略性新兴产业对经济贡献已经达到80%，加上互联网改造传统产业，传统工商业对空间的需求明显下降，存量商业、办公的功能也需随产业升级而调整。在符合城市总体规划、近期建设规划的前提下，可以从以下三方面开展空间资源优化配置：

首先，产业、人口集聚区内的租赁需求较为集中，该区域内的城市更新，要增加租赁型居住类更新的占比，而且更新后供应的具有居住功能的商务公寓、公寓式办公原则上只租不售。

其次，近年来，随着前期规划的大型商业及综合体项目快速入市，加上城市更新均配建商业综合体，部分区域（特别是原特区外）商业建筑存在一定空置的现象。因此，允许将符合城市规划和公共配套要求的已建成但空置的商业建筑按规定改建为租赁住房，并同步配置公共服务配套，由租赁企业进行规模化租赁经营。

最后，在住房建设年度计划及住房发展规划中，统一平衡商品房销售与租赁市场的关系，确保商品住房供应的前提下，增加租赁供应规模。我市增量房源有限的背景下，重点鼓励开发企业和社会机构盘活存量资源，在不增加新增供应的情况下，通过盘活存量增加住房供应的效率。

（六）加大金融与税收政策支持

由于住房租赁企业收储房源前期投入成本高，靠租金收益收回投资的期限较长，面临的资金风险较大，需提供金融支持，解决租赁企业资金来源问题。因此，支持租赁企业发行长期债券，探索以长期租金收益为支持，发行租赁证券化产品，信托投资基金等。目前，居民散租市场基本规避了所有税费后，可以实现2-3%的租金收益率。租赁企业需缴纳增值税（租金收入的5%）、企业所得税（租赁利润的33%）、房产税（租金收入的12%）、印花税（租金的金额0.1%），综合税赋成本较高。因此，需要落实国务院39号文、广东省7号文对于规模化租赁税费减免的有关优惠政策。

三、《实施意见》的主要内容

《实施意见》总体上以规范和发展住房租赁市场为主要方向，健全以市场配置为主，政府提供基本保障的住房租赁体系。支持住房租赁消费，促进住房租赁市场健康发展，满足我市中低收入家庭和各类人才住房需求。

（一）培育住房租赁市场供应主体

一是发展专业化住房租赁企业。调动租赁企业积极性，鼓励企业通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源，开展规模化租赁业务。落实国家关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的相关支持政策，促进大、中、小住房租赁企业协同发展。

二是鼓励房地产企业拓展住房租赁业务。房地产开发企业、经纪机构、物业服务企业设立子公司拓展住房租赁业务。拓展业务范围，鼓励试点商品房开发销售和租赁经营一体化的运作模式。鼓励房地产企业规模化租赁经营总部基地、产业园区、大学园区等的配套住房、商务公寓。

三是引导各国有企事业单位开展规模化租赁。引导国有企事业单位拓展住房租赁业务，自行或委托专业化住房租赁企业开展自有住房、商务公寓的规模化租赁。允许将符合条件的国有企事业单位经营管理的租赁住房纳入公共租赁住房或人才住房体系。

四是鼓励原农村集体经济组织及继受单位开展规模化住房租赁业务。鼓励原农村集体经济组织及继受单位成立住房租赁企业或委托专业化的住房租赁企业，将符合安全、质量、消防、卫生等条件的住房统一出租、规范管理，并委托物业服务企业提供服务，享受住房租赁企业相关的政策优惠。

（二）完善公共租赁住房管理

一是加大公共租赁住房供应力度。落实我市人才住房和保障性住房有关政策，加大建设力度、完善公共配套、优化空间布局。鼓励各区政府、新区管委会、前海管理局、市人才安居集团（包括其子公司）将自建、购买或承租的各类居住用房作为人才住房或保障性住房开展租赁经营。

二是推进公共租赁住房货币化。全面构建实物保障和货币补贴相结合的公共租赁住房供应体系，并逐步提高货币补贴的比例，探索发行住房租赁券，创新货币补贴形式。完善租赁补贴制度，按照我市住房保障有关规定，结合市场租金水平和保障对象实际情况，合理确定租赁补贴标准。

三是提高公共租赁住房运营保障水平。由市住房建设部门会同人才安居集团负责共同搭建专业化、规模化的公共住房租赁平台，通过自行建设或收购、租赁商品房、企业自有用房，出租给中低收入家庭、各类人才等需求人群。探索采取购买服务或政府和社会资本合作（PPP）模式，将现有政府投资的公共租赁住房交由专业化的租赁企业运营管理，不断提高管理和服务水平。

（三）加大租赁住房建设和供应

一是加强租赁住房规划和用地供应。市规划国土部门应结合我市住房供需状况等因素，在住房建设规划中合理确定租赁住房供应规模，并在年度住房建设计划和住房用地供应计划中予以安排。加大各类园区（含总部基地、产业园区、大学园区等）的配套住房、商务公寓只租不售或限期销售用地的供应，进一步完善租赁住房供地方式，新建租赁住房项目用地以招标、拍卖、挂牌方式出让的，出让方案和合同中应明确规定持有出租的年限；落实我市《关于完善人才住房制度的若干措施》（深发〔2016〕13号）有关规定，并适度提高企业自持出租的住房比例。

二是允许商业用房改建为租赁住房。在符合城市规划和公共配套要求的前提下，经行政主管部门同意，允许已建成并空置的商业建筑以宗地为单位按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变并按规定调整土地用途，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行，市住建、公安消防等职能部门按照商业用房改建后的实际使用功能开展质量和消防审批工作，改建后的住房仅限租赁或整体转让，不得分割转让或以“以租代售”等形式变相分割转让。

三是允许现有住房按规定改造后出租。住房改造必须按照国家和地方的住宅设计规范开展，不得改变原有防火分区、安全疏散和防火分隔设施，必须确保消防设施、防水功能、排污功能完好有效；不得损坏或者擅自变动房屋承重结构、主体结构、影响房屋安全；不得加建卫生间、厨房。允许现有成套住房以原设计的房间为最小单位对外出租，但人均租住建筑面积不得低于6平方米，厨房、卫生间、阳台和地下室不得出租供人员居住。禁止出租人、住房租赁企业将原设计的房间再次分割改造为“房中房”对外出租，公安消防、各区（新区）规划土地监察和住建部门要加大检查力度、依法查处。

四是引导“城中村”通过综合整治开展规模化租赁。各区政府、新区管委会至少要组织开展一项“城中村”规模化租赁试点工作（有条件的区、新区可以街道为单位开展试点工作），引导各原农村集体经济组织及继受单位通过综合整治提升“城中村”的品质，将符合安全、质量、消防、卫生等条件的“城中村”改造成租赁住房并对外长期租赁经营。住建、公安消防部门要按照《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑消防监督管理办法》等规定对“城中村”的整治提升进行技术指导，并在整治完毕后进行质量检测和消防验收、备案手续；对于各原农村集体经济组织及继受单位投资“城中村”消防治安、环境卫生及水电燃气管网改造的，区级财政给予适当补贴。

（四）完善住房租赁立法，加大政策支持力度

一是进一步完善住房租赁法律法规。严格落实国家关于住房租赁的有关法律法规，进一步完善我市住房租赁管理的有关规定。修订完善《深圳市出租屋管理若干规定》，增加住房租赁市场管理等相关内容，允许产权手续不完善、但经济利益关系已经理顺的各类建筑，在符合规划、安全、环保政策的前提下，用于住房租赁经营并纳入住房租赁备案管理。

二是完善住房租赁支持政策。加大对个人租赁住房的支持力度，提高住房公积金用于支付房租的比例，鼓励住房租赁企业优先为取得保障性住房轮候资格的家庭提供租赁服务。非深圳户籍承租人可按照《深圳经济特区居住证条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务。

三是给予交易便利和税收优惠。对房地产开发企业利用新建用房开展规模化租赁业务结束后出售用房的，按照新建商品房标准办理销售、不动产登记手续及按规定缴纳相关交易税费。落实《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）关于税收优惠的有关规定，对依法登记备案的住房租赁企业、机构、个人和中介机构，给予税收优惠政策支持。各区政府、新区管委会协助税务部门做好住房租赁市场税收的管理和服务工作。

四是提供金融支持。人民银行深圳市中心支行、深圳银监局、市金融办要鼓励商业银行和资本市场对住房租赁企业提供信贷支持、股权投资。鼓励符合条件的住房租赁企业或经营住房租赁业务的企业通过IPO、债券及不动产证券化产品等方式融资，稳步推进房地产投资信托基金（REITs）试点。

（五）加强住房租赁市场监管

一是明确租赁双方权利义务，规范租赁合同管理。住房租赁合同期限内，租赁双方应履行合同约定，任何一方均不得随意解除、修改合同；出租人无正当理由不得解除合同，合同期内不得单方面提高租金，不得随意克扣押金, 同时要积极履行安全管理责任；承租人应当按照合同约定的租赁用途和使用要求合理使用住房和室内设施，并按时支付租金。按照《深圳经济特区合同格式条款条例》有关规定，制定推行全市统一的租赁合同示范文本，明确租赁双方的权利义务。按照住房城乡建设部要求，在继续规范商品住房交易合同网上签约的同时，逐步实现租赁合同网上签约。落实《城市房地产管理法》、《商品房租赁管理办法》等法律法规规定，住房租赁合同订立三十日内，到所在地住房租赁主管部门登记备案。

二是健全完善租赁信息动态监测体系，加强住房租赁价格指导。市房地产主管部门要在市房屋租赁办现有信息系统的基础上搭建全市统一的住房租售交易服务平台，提供便捷的租赁信息发布服务，及时披露租赁住房供应总量、租赁人口、租金等信息，要加强住房租赁价格指导，完善现有住房租赁指导价格制度，引导市场合理定价；各区（新区）要指导街道、社区等基层组织推行住房租赁网格化管理，确实做好住房租赁基本信息登记工作，要检查、督促出租人按照《深圳经济特区居住证条例》关于居住登记相关规定，及时做好非深户籍人员的居住登记主动申报工作。

三是规范住房租赁行业秩序。参照商品房销售资金监管制度，探索建立租赁资金监管制度。加强对住房租赁企业和经纪机构的监管，建立健全住房租赁企业和房地产经纪机构备案制度，强化住房租赁行业信用管理、通过行业组织实施自律管理，褒扬诚信、惩戒失信，推动租赁企业和经纪机构规范、诚信经营。市房屋租赁主管部门会同租赁行业自律组织，组织各住房租赁企业将从业人员信息、提供房屋租赁或中介服务的信息报送给住房租赁交易服务平台。

四是加强租赁行业管理，明确各部门职责分工。加快全市住房租赁管理体制改革，理顺住房租赁管理与人口管理、社会治安管理等关系，建立规划国土、租赁管理、住建、公安、市场监管和各区政府、新区管委会等多部门联合监管体制，明确职责分工。市规划国土委作为全市房地产主管部门负责全市住房租赁市场管理的统筹协调工作，负责全市住房租售交易服务平台的搭建工作；市、区房屋租赁管理部门负责住房租赁的日常管理和监管工作；市住建局负责公共租赁住房租赁管理和质量检测工作；市公安局负责出租住房治安管理和住房租赁当事人居住登记，督促指导各原农村集体经济组织及继受单位、物业服务企业排查安全隐患；市市场监管委负责租赁价格和广告的监管，完善住房租赁企业的注册登记，负责将住房租赁企业的经营范围统一规范为住房租赁经营。

专此说明。

（原题为《<深圳市关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见（征求意见稿）>政策解读》）