利用集体建设用地建租赁住房要处理好四组关系

近日，国土资源部与住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》），确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展相关试点。在房地产市场调控的关键时期，近期各地围绕培育和发展住房租赁市场连续出台了一系列相关政策，此项试点理所当然地引起了社会广泛关注。

为梳理此项试点的相关情况，本文将首先回顾在集体建设用地上建设各类住房的政策演进轨迹，然后分析当前推进试点的主要背景和动因，最后针对几个重要问题做一些分析和讨论。

一、政策演进的轨迹

随着我国工业化和城市化的快速推进，大量外来务工人员在20世纪90年代以后涌入东部沿海城市。但是，当时的城镇住房供应体系在满足户籍人口的居住需求方面都捉襟见肘，遑论适应外来常住人口不断增加的形势。

为寻找既有充足供应又负担得起的住房，许多外来务工人员只有在这些城市城乡结合部的农村房屋中落脚。之后，大规模城市化进程催生了土地产权情况多样的“城中村”，一些地方的城郊集体用地上更是出现了“小产权房”。但是，在城镇国有土地与农村集体土地实行分类管理的制度框架中，农村房屋出租管理一直处于灰色地带，而“小产权房”则被认定为违反了土地用途管理制度。

为破解发展实践中的一些难题，包括北京、上海在内的一些大城市于2003年前后开始在一些农村集体建设用地上进行试点，所建房屋主要供应给工业园区的外来务工人员。这些试点项目既缓解了外来务工人员的居住困难问题，又增强了特定区域的招商引资竞争力，还增加了农村集体经济组织的收益，兼顾了几方利益，因而效果不错。

但是，在一些城市，由于规划与土地管理不够严格，陆续出现了将农用地转为建设用地、非法批准建设用地、建设“小产权房”用于出售等问题，并且在一段时期有蔓延上升之势。为此，国务院办公厅在2007年专门下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，提出严格执行土地用途管理制度、严格规范使用农民集体所有土地进行建设、严格控制农村集体建设用地规模、严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为、严格土地执法监管等要求。其中，特别强调，“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。

为落实相关要求，国土资源部印发了《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》（国土资电发[2011]53号），明确提出“严禁擅自利用农村集体土地兴建公共租赁住房”。主要内容是：“各地要严格执行国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号），坚决制止乱占滥用耕地的建设行为，严禁擅自利用农村集体建设用地兴建公共租赁住房。对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市，确需利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点的，城市人民政府必须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制订试点方案，由省级人民政府审核同意，报国土资源部审核批准后方可试点。未经批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。”

上述政策中提到的“商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市”，显然是指北京、上海。2012年，国土资源部批复这两个城市作为集体建设用地建设公租房首批试点城市。北京陆续启动海淀区唐家岭、朝阳区平房乡、昌平区北七家等5个试点项目；上海在闵行区七宝镇启动了试点探索。

在北京和上海试点之后，相关政策逐渐明晰。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出，审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公租房。2017年4月，住建部和国土资源部在《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》中提出，“在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点”。3个月之后，九部委在《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中进一步明确，“按照国土资源部、住房和城乡建设部的统一工作部署，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作”。

北京市于2016年发布了《利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》，并在2017年公布的未来五年供地计划中，明确提出拟供应1000公顷集体建设用地用于租赁住房建设。

相比之前的探索，此次试点将集体建设用地的用途从公共租赁住房拓展至租赁住房。与公租房相比，“租赁住房”的范围更广，市场化程度更高，数量规模将更大，改革试点的重要性更加凸显。

二、试点的背景与动因

利用农村集体建设用地建设租赁住房的试点，是在新型城镇化背景下建立健全房地产市场平稳健康发展长效机制的重要探索。

从2016年下半年以来，中央对房地产市场平稳健康发展提出了许多新要求。其中，在2016年12月召开的中央财经领导小组第十四次会议上，中央突出强调：“规范住房租赁市场和抑制房地产泡沫，是实现住有所居的重大民生工程。要准确把握住房的居住属性，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，分类调控，地方为主，金融、财税、土地、市场监管等多策并举，形成长远的制度安排，让全体人民住有所居。”

这段重要讲话提出了“一个宗旨”（实现住有所居）、“两大重点”（规范住房租赁市场、抑制房地产泡沫）、“三种方式”（分类调控、地方为主、多策并举）、“四项要求”（以满足新市民住房需求为主要出发点、以建立购租并举的住房制度为主要方向、以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障），是理解近阶段房地产市场发展政策的重要指引。

其中，发展住房租赁市场既是重点工作之一，又是贯彻落实“四项要求”的具体体现。我国房地产业在快速发展过程中出现了较严重的“购租失衡”现象，表现为供给端“重销售轻持有”，需求端“重购买轻租赁”。2015年，上海房地产开发企业的房屋出租收入占主营业务收入的比重为9.59%，商品房销售收入占比高达85.57%。相比而言，全国房地产企业购租收入失衡的局面更加严重，其中房地产企业租赁收入占比长期维持在2%左右，而销售收入占比从2000年的86.29%逐渐攀升至2015年的93.85%。

在需求端，租赁往往被视为一种过渡性的住房选择，有时甚至被视为一种无奈之举。国家统计局上海调查总队公布的“外来农民工城市购房意愿专项调查”显示，2015年有近四成受访外来农民工有城市购房意愿，其中近半打算在上海购房。而不打算在城市购房的受访外来农民工中，有62.7%的人是由于经济因素（收入不稳定、缺乏首付款、担心付不起月供等）。可以想见，没有多少人会因为能租房居住而不选择购房。

为了破解“购租失衡”的矛盾，近期从供给侧和需求侧都出台了不少政策措施。在供给侧，北京、上海和深圳等城市先后公布了租赁住房的供应目标，上海推出了只租不售的租赁住房用地，若干城市启动了推进租赁市场发展的试点工作。在需求侧，国家有关部门在政策文本中提出要稳定租赁关系，保护承租人合法权益，广州等城市则明确提出“购租同权”的概念，另有一些城市打算对部分符合条件的承租人发放租赁补贴。这些措施的效果都将在我国住房租赁市场的发展实践中得到检验。

要推动住房租赁市场发展，无法绕开土地问题。

首先，在现有住房用地出让实行“招拍挂”的背景下，租赁市场难以规模化、规范化发展。“招拍挂”奉行价高者得的原则，竞争机制下必然使地价不断上涨。在租售比严重倒挂的情况下，房地产企业会理性地选择出售住房，而不是长期持有以获取租赁收入。要发展规模化的租赁业务，只好谋求非居住物业（如工业厂房、商办物业等），以降低成本，缩短投资回报周期。近些年快速发展的长租公寓企业，大部分都是转租非居住房屋，有些公寓运营企业甚至根本不做住房的代理经租业务。这不仅引发了合规性问题，而且在消防安全、治安管理等方面都存在隐患。（“代理经租”，即由有资质的专业机构对房屋进行合法合理分隔后进行出租。在上海近年来的试点中，代理经租被证明是遏制群租、盘活存量房源的行之有效的市场手段。——编注）

其次，适合租赁市场的存量土地资源较为稀缺。随着城市开发强度不断加大，超大和特大城市中心区域的可用土地资源日渐稀少，能够用于租赁住房建设的土地资源更加稀缺。通过旧区改造方式盘活存量资源，再用于租赁住房建设，不仅在经济上不可行，而且因政府在历史文脉和风貌保护方面的工作不断加强而遭遇越来越多的约束。为此，不少城市开始尝试盘活中心城区存量的工业用地和商办用地，但这部分土地资源也非常紧张。

再次，建设租赁住房的土地资源适配性有待提高。相比购买住房的需求，租赁住房需求对区位和交通的敏感性更高。因而，供应租赁住房要更加注重与职业人群分布的关联性。前些年，一些城市曾将公租房规划选址在远离就业人群的区域，出现了较为严重的空置现象。这些事例表明，即便租金相对低廉，缺乏区位和交通优势，也难以吸引租赁需求。

从以上几方面因素看，利用集体建设用地建设租赁住房具有一些优势。不仅可以增加土地资源的来源渠道，而且成本相对较低，并且一些区域的区位优势在市场发展过程中已得到充分展现。与此同时，此类试点能在农村集体土地使用方面探索出一些有益经验，有助于新型城镇化的推进。

三、推进试点需关注的几个重点问题

《试点方案》提出的试点内容主要有四个方面：完善试点项目审批程序；完善集体租赁住房建设和运营机制；探索租赁住房监测监管机制；探索保障承租人获得基本公共服务的权利。在试点推进过程中，有几个重要问题值得关注。

第一，存量土地与增量土地的关系。《试点方案》明确提出“以存量土地为主，不得占用耕地”。在实践中，超大和特大城市的农村集体建设用地大部分都不是空置的，意味着都有地上建筑物。在这种情况下，要利用存量土地首先会面临拆迁、改造、保留的问题。如果要拆迁，如何补偿以及补偿标准等问题需要进一步明确。如果难以处理拆、改、留的问题，一些地方很有可能会借集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，扩大农村集体建设用地的规模。

建设租赁住房既是中央要求，又符合超大和特大城市住房发展的实际。但是，建设主体、建设方式以及区位分布等问题都不甚明确，需在实践中进行探索。由于租赁住房用地的出让收益与出售型住房用地的出让收益有一定差距，作为经济理性的基层政府，有动力尽量将租赁住房建在工业园区的生活配套用地和集体建设用地上，以减少土地出让收益的损失，而将国有土地通过“招拍挂”方式出售以获得更高溢价。在农村集体建设用地使用管理受到严格控制的背景下，相关部门推动利用农村集体建设用地建设租赁住房的试点，正好给城市政府拓宽用途使用农村集体建设用地提供了依据。如果这种逻辑成立，那么不少城市可能会借建设租赁住房的名义扩大农村集体建设用地规模，而这又将与《试点方案》的要求相背离。

为此，应根据土地利用总体规划和乡（镇）村规划，对农村集体建设用地实行总量控制，确保试点平稳推进。

第二，存量房屋与增量房屋的关系。在超大和特大城市的农村，房屋出租已是非常普遍的现象，租金收入早就是村民重要的收入来源。目前推行试点，必然会新建一定规模的租赁住房。在租赁需求给定的情况下，租赁房源增加，租金涨幅必然被抑制，甚至在一些区域还可能出现回调。这对承租户而言是增加福利，但对出租房屋的村民而言是利益受损。如果缺乏相应补偿措施，受损的村民会抵制租赁住房的建设，这会不利于试点工作的顺利推进。

因此，要坚持以农村集体经济组织自行开发运营为主的原则，由农村集体经济组织从租赁收益中向村民分红，以此补偿利益受损的村民，从而兼顾政府、农村集体、村民和承租户的利益。

第三，集体收益与专业化运营的关系。为了维护权利人的合法权益，应确保农村集体经济组织自愿实施、自主运作，坚持由集体经济组织自行开发运营为主。但是，这些农村集体经济组织毕竟不是专业的住房租赁企业，在开发运营方面不具备规模化、集约化、专业化的优势。

《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号）提出，充分发挥市场作用，调动企业积极性，通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源，提高住房租赁企业规模化、集约化、专业化水平。通过规模化和专业化发展，不仅能增加租赁住房的有效供应，而且能改善承租人的租赁体验，提高居住水平。

面对潜在的矛盾，建议探索所有权与经营权分离的相关形式，由农村集体经济组织自主开发，由专业化的住房租赁企业运营。既维护集体经济组织（权利人）的合法权益，又提高租赁市场的规模化和专业化水平。

第四，只租不售与用途管制的关系。《土地管理法》规定，只有三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地：乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅。对这三类用地的范围，相关法律和政策都有明确界定。对于《试点方案》提出的利用集体建设用地建设租赁住房，应明确其类属，即是属于乡镇企业，还是属于乡（镇）村公共设施和公益事业建设。

《试点方案》提出，“集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租”。尽管明确了“只租不售”的原则，但尚缺乏对租赁期限的规定。相比而言，城镇国有土地出让是有偿、有限期的。如果可以无限期租赁农村集体土地上的租赁住房，不仅与出售无异，而且会引发许多负面问题。比如，一些社会资本可能与农村集体经济组织合谋，无限期地租赁农村集体建设用地，将建设的租赁住房用于出租。这种做法虽然没有违反《试点方案》的相关规定，但会刺激农村集体建设用地上的房地产开发风潮，与促进房地产市场平稳健康发展的导向相背离。

为处理好只租不售与土地用途管制的关系，一方面应明确规定农村集体建设用地的出租年限，另一方面应严格执行土地用途管制，避免引发负面影响。