收入分配︱如何对低收入群体构建保护与防范机制

合理的收入分配格局不仅事关社会和谐稳定和可持续发展，对推进经济成功转型也至关重要。从需求侧看，较高的收入水平和较为合理的收入分配格局能为经济发展提供坚实的消费支撑。从供给侧看，收入水平提高带来的教育、卫生等领域的民生改善，能为经济发展提供更高质量的人力资本基础。

一、当前我国收入分配领域面临的基本矛盾和主要影响因素

（一）收入分配领域面临三个基本矛盾

近年来，随着政府对收入分配问题的日益重视，一系列关于收入分配改革的政策陆续出台，我国的收入分配关系在一定程度上得到了改善，但整体而言，收入分配领域依然面临着一系列突出矛盾和问题，需继续引起高度重视。当前，收入分配领域面临的基本矛盾，主要表现在三个方面。

一是收入分配差距依然过大。按照国家统计局公布的数据，2008年我国居民收入基尼系数达到0.491的历史高位后转向下降，但截至2016年，居民收入基尼系数仍然高达0.465,超过国际公认的0.4的警戒线水平。在一些学者的研究中，对居民收入基尼系数的数值判定甚至更高。与此同时，同反映流量的居民收入间的差距相比，反映存量的居民财富间的差距更为突出。由于财富统计数据的不完善，目前我国尚没有一个衡量居民财富差距的权威数据，但一些既有研究结果已反映出，当前我国居民财富的基尼系数已经很高，其数值极可能达到0.7以上。上述情况反映出，当前我国居民收入和财富差距过大的局面并没有出现根本性改变；在当前和今后一段时期内，应对收入分配问题，构建良好的收入分配格局依然是一个亟待解决的重要问题。

二是橄榄型分配格局远没有实现。以中等收入群体为主的橄榄型收入分配格局，是一个社会收入分配格局中最理想的状态。党的十八届三中全会明确提出了构建橄榄型分配格局的具体目标。十八届五中全会以及“十三五”规划中再次重申了落实这一目标的具体措施。经过一段时期努力，我国的收入分配格局从“倒丁字”型逐步转为“土字”型和“金字塔”型，但距形成橄榄型收入分配格局依然有不小差距。从整体看，当前我国分配格局中，中低收入人群比重偏大，中等收入群体发育不足的问题依然突出。

三是居民的社会流动性有所降低。改革开放以来，随着以松绑为主的各项政策的逐步落实，我国居民的社会流动性整体上得到了较大程度改善。随着大规模劳动力从乡村向城镇流动实现职业变换，年轻人口通过教育获得了与父辈完全不同的就业结构。整体上，社会流动性随经济社会的进步逐渐增强。但进入本世纪以来，在一些新因素的影响下，居民的社会流动性有所降低。

需要说明的是，改革开放后收入分配差距虽总体上呈现了持续扩大势头，但在具体变化中却具有明显的时期性特点。上世纪90年代之前，收入分配差距扩大展现的是一极化特征，即虽整体在扩大，但社会中各群体的收入都在增长；与此相对，近些年的收入差距变化则显示出了两极化特征，即一方面高收入群体的收入以更快的速度增长，但另一方面，大部分群体的收入增长缓慢，部分群体收入甚至出现了下降势头。

随着经济从高速增长转为中高速增长，基于快速发展带来居民生活普遍改善的局面将难以继续，在当时背景下收入分配中很多被掩盖下来的矛盾，将会被凸显和放大。在当前的经济转型期，正确处理收入分配领域中的各项矛盾，是获取经济增长新动力，确保社会和谐稳定，构建良好发展格局的必然要求，也是确保经济成功转型的必要条件。

（二）导致收入分配差距扩大的主要影响因素

改革开放后收入差距的不断扩大，既有初次分配阶段劳动者报酬占比过低的问题，也有再分配阶段税收和社会保障发挥作用相对有限的影响。此外，收入分配秩序中存在的诸多不完善之处，也导致了收入差距的不断扩大。这些因素中，既有我国所处发展阶段、历史条件差异、市场竞争自然引发等合理性原因，也有制度设置不完善、保障机制不健全、腐败寻租等非合理性诱因。

在初次分配阶段，劳动者报酬总体占比偏低。2015年，劳动者报酬在国民收入中的比重为47.9%，大大低于世界主要发达经济体55%左右的水平。这一结果，既同我国的发展阶段有关，也是劳动力市场制度的不完善所致。近些年，虽然我国沿海部分地区出现了“民工荒”，但整体上我国劳动力供给总量依然过剩，这决定了资本这一要素在收入分配中仍然占有相对优势。同时，用工制度不完善，劳动者权益保障不足，制度性歧视等因素的存在，成为劳动力市场中阻碍劳动者获取合理收入的现实障碍。

在再分配阶段，税收和社会保障制度的不完善，影响了再分配环节对收入分配的调节。在税收方面，税种设置欠缺、税率设定不完善、征缴人群不完全等因素的存在，制约着税收对收入分配调节作用的充分发挥。在社会保障方面，保障人群顺序颠倒、制度碎片化设计、低收入群体保障更为不足等问题的存在，使社会保障没有起到缩小初次收入分配差距的作用，在一些情况下甚至还加大了既有的收入分配差距，形成了“逆向转移”的效应。

一些领域，在引入市场机制过程中，缺乏对相关的行业规范、监管措施等配套部分的重视。另有一些领域，对如何实现社会主义和市场经济进行有效结合处理不当，导致政府和市场的边界不清，政府应该承担的责任没有承担，市场机制应发挥的作用也没有发挥。上述因素的存在，共同导致了腐败、寻租、灰色收入泛滥等多项阻碍合理收入分配秩序形成因素的产生。

二、转型期收入分配的趋势变化特征

经济发展进入转型期后，经济下行压力加大，产业结构调整持续，生产和交易方式都发生着急剧变化，城镇化和人口流动进一步加强，人口结构也在进一步发生变化。在上述背景下，我国收入分配领域出现了六方面的新趋势。

第一，随产业转型升级，一些传统行业中的就业群体将面临收入下降甚至结构性失业的风险。经济发展进入转型期后的一个重要变化，是经济增长方式从数量扩张型向质量效益型转化，这一过程中伴随着大规模的产业和就业结构调整。在调整中，一方面，农业、制造业等传统行业需要进行技术转型升级，一些低端生产将被淘汰；另一方面，人工智能和互联网等技术的快速发展，也带来了生产方式的新变化。机器人的使用和推广，对劳动力产生的替代效应，对就业市场形成了新冲击。这些变化，均对传统的劳动力就业形态产生着影响。在这一背景下，掌握新技术的人员能够胜出，而无法进行自身劳动技能改善实现“升级”的劳动者，将被逐步淘汰，面临收入增长停滞甚至失业风险。从行业角度看，钢铁、煤炭、低端制造业等面临淘汰或升级的行业或企业中的劳动者，面临着更高的失业或收入大幅下降风险。

第二，技术进步和交易方式变革，拉大了要素获取收入能力的差距，相比劳动，资本和技术变得更为强势，普通劳动者依靠劳动获取收入增长的能力面临着来自资本和技术的更大挤压。一方面，全球化的日益深化使资本和人员等要素的国际流动更自由，通讯、交通等技术的发展带来了市场规模的日趋扩大。在这一背景下，具有更高人力资本的劳动者获取收入的能力进一步提升，积累的财富规模也大幅增长；另一方面，那些人力资本水平相对不足的普通劳动者，由于生产经营活动向外转移或机器产生的替代面临收入进一步下降的风险。在新技术环境下，普通劳动者收入进一步恶化，提升劳动者相对于资本的收入也变得更为困难，资本持有人同一般劳动者之间的收入差距面临继续扩大风险。

第三，人口老龄化的发展带来了老年贫困风险的增加。截至2016年末，我国60岁及以上人口的规模达到2.3亿人，在总人口中所占比重达到16.7%。有关调查显示，2015年我国老年人中家庭年收入不到1万元的比例，在60-69岁、70-79岁和80岁及以上三个年龄组中分别占20.9%、35.7%和13.8%，这一结果显示我国老年人家庭中有相当一部分面临着贫困风险。

多方面原因，造成了老年人的贫困。首先，养老保障不足。我国虽已经建立了覆盖全民的养老保险制度，但城乡居民的国家基础养老金水平只有每月70元，同老年人的实际生活需求相比，保障水平严重不足。其次，家庭养老功能的日趋弱化。随着家庭规模的缩小和双职工工作模式的普及，家庭给与老年人经济支持和生活照料的比例都在不断下降。第三，部分农民失地造成的养老经济能力下降。在农村地区，由于养老金水平低下，土地对于农民养老发挥着重要作用。快速推进的工业化和城镇化，使不少地区的农村土地逐步转为城镇用地和工业用地，在这一过程中带来了不少失地农民的出现。由于缺乏替代性工作和相应的养老经济保障，部分失地农民陷入了老年经济贫困的境地。第四，因病致贫成为老年人的一个重要致贫因素。在目前医疗保障制度下，个人自付仍然占据了较大的部分，疾病成为居民尤其是老年人致贫的一个主要风险。根据扶贫办的数据，截至2013年底，因病致贫、因病返贫的贫困户有1256万户，占建档立卡贫困户总数的42.4%，接近贫困户的一半，在各种致贫原因中，因病致贫在各地区都排在最前面，因病致贫是导致农村地区贫困的重要原因。相比普通人群，老年人患病的概率更高。当前，我国近四成的老年人患有各种疾病，随着年龄增加，老年人的患病概率还在上升。多发的疾病，增加了老年人陷入贫困的风险。

随着上世纪50、60年代生育高峰期出生人口陆续进入老年阶段，今后一段时间内，我国将进入人口老龄化的快速发展期。大规模老年人口的出现，加大了医疗和养老的支出压力，这同转型期经济增速放缓带来的财政增幅下降形成了直接冲突，财政保障能力不足的问题将日益突出，老年人面临的贫困风险也将日渐放大。

第四，城乡居民特别是农民收入增速放缓甚至出现收入下降。转型期经济增速的下降，无疑对居民收入增长形成负面影响，其中农村居民承受的压力更大。改革开放以来，农村居民收入实现了快速增长，其中绝大部分是通过进城务工等从事非农活动获取的收入。进入本世纪以来，随着租房等价格的迅速上涨，城镇地区的生活成本出现了迅速攀升，进城务工人员收入的结余部分大大压缩，对流出地农村家庭的经济支持也在逐步减少。与此同时，近些年进行的产业和就业结构调整，成本更多地为外出务工人员所承担，这导致这一群体整体上面临着收入增幅下降、就业不稳定等多重风险的冲击。上述这些变化，都导致了近些年农民从非农渠道获取收入的空间受到挤压。在这一背景下，实现农民收入的进一步增长面临更大压力。需指出的是，截至2016年底，我国现行标准下农村贫困人口仍然有约4500万人，财政收入增幅放缓，加大了增加扶贫支出的压力。要实现到2020年农村贫困人口如期脱贫，压力仍然不小。

第五，正规就业和非正规就业之间的差距依然明显。长期以来，非正规就业在我国就业市场中一直占有相当高的份额。近些年，随着服务业以及互联网+等新型就业方式的发展，非正规就业的比例还在继续攀升。在当前的社会保障制度下，正规就业群体和非正规就业群体之间保障水平存在很大差距。在医疗保障领域，城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险之间个人负担的实际比例，存在10个百分点的差距（数据来源：国务院发展研究中心中国民生调查课题组，2016年8省入户调查结果）。在养老保障方面，2015年我国城镇职工的养老金水平平均每月达到了2000多元，而农村居民每月的国家基础养老金水平只有70元。在如此大的差距下，非正规就业群体保障水平低的问题十分突出。

第六，人口流动和城镇化对现有社会保障和公共服务体系的挑战进一步急剧。2016年，我国流动人口数量为2.45亿人，截至2016年底的城镇化率为57.4%，（数据来源：国家统计局2017年1月20日发布数据，《人民日报》2017年1月21日刊登）这预示着大规模的人口流动和快速发展的城镇化依然是我国未来一段时期内经济社会发展中的一个突出特征。虽然有着规模如此庞大的流动人口，我国的社会保障和公共服务提供仍然采用了同户籍相挂钩的方式，保障水平和服务内容因人群存在差异，整个体系呈现出了明显的二元甚至三元特征。在这一背景下，流动儿童教育问题等一系列围绕人口流动和社会保障及公共服务制度安排间的矛盾日趋突出。

综上所述，经济发展进入转型期后，收入分配领域面临着一些新的发展趋势。这些新趋势，同既有的风险相互叠加，使转型期收入分配问题的应对更为复杂。面对这些不断凸显的新特征，转型期的收入分配问题应对，需抓住主要矛盾，进行关键政策干预。从政策可操作的角度入手，可考虑两类目标：在近期，防范低收入群体的贫困风险，确保既有收入分配差距不再扩大；在远期，确保机会公平，促进社会流动。

三、构建应对低收入群体贫困风险的防范机制

当前的低收入群体包括两类：第一类是处于现行贫困线以下的贫困人口，这类人群在2016年底降至4575万人以下；第二类是处于贫困线边缘或面临较大致贫、返贫风险的人口。这类人群，虽收入高于贫困线，名义上不属于贫困人口，但其中一部分人处于贫困边缘，收入水平只是略高于贫困线且增长缓慢；另一部分人则因医疗、养老等保障的不足，面临较大致贫、返贫风险。

（一）以完善扶贫政策为重点，实现贫困人口如期脱贫

十八届五中全会公报提出了到2020年“我国现行标准下农村人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的具体目标。随着政府贯彻上述目标决心的日渐强化和以精准扶贫为核心的扶贫政策的逐步落实，近两年我国扶贫事业取得了进一步发展。在今后一段时期内，要实现剩余的4575万贫困人口的如期脱贫，需要在贯彻精准扶贫各项措施的基础上，进行分类指导，抓住两个核心问题。

一是对有就业能力的人，核心是强调扶贫的“造血”功能，通过就业、产业发展等制度性安排让其获得发展能力，实现可持续发展。同时，加大中央财政转移支付力度、增加专项扶贫资金规模、以优惠利率设立扶贫贷款等多种方式，继续加大对集中联片特殊困难地区的投入力度，加强贫困地区的基础设施建设和公共服务水平，使贫困地区人口平等地拥有获得发展的客观条件。

二是对没有就业能力的人，发挥社会救助的兜底功能，确保这些人的生活得到充分保障。对于低保，提升城乡居民最低生活保障制度的管理水平，通过精细化手段更科学合理地设定低保实施标准并逐步完善待遇调整机制，充分利用现代信息技术手段强化资产及收入核查，减少漏保、错保，完善退出机制。对于专项救助，明确其同低保间的不同分工，建立有效衔接机制。当前，很多地区的教育、医疗、住房、就业等各类专项救助，在执行时缺乏独立认定标准，往往采用与低保相挂钩的方式进行操作，致使享有低保的群体所享受的福利及生活水平反而明显高于边缘群体，形成“悬崖效应”，造成了低保“含金量”过高。对此，需进一步明确专项救助各自的目标定位，完善其认定标准，突出针对性，解决当前专项救助过度搭低保认定便车的问题。

需注意的是，在2020年全面建成小康社会这一战略目标指引下，预期现行标准下的贫困人口将会在近年内逐步消失。因此，结合贫困的未来发展态势，有必要围绕新标准、新策略提前开展研究。

（二）以提高收入水平和健全保障体系为着力点，从根本上解决处于贫困边缘或面临较大致贫、返贫风险人群的贫困问题

在转型期，老年人、非正规就业以及农民等一些特定群体面临着更大的致贫、返贫风险。针对这些重点人群，需要从两方面做好防范。

一是构建稳定就业的综合措施。稳定的就业是防止人群陷入经济贫困的根本性保障。针对目前非正规就业人员工资收入低、社会保障不完善等问题，需要确定重点行业，提升非正规就业群体的就业质量。具体操作，可从农民工占主体的建筑业、服务业入手。同时，结合产业结构调整，对现有就业人员展开就业培训，确保其人力资本持续改善，以适应经济转型升级要求。积极创建和完善新平台，扩大就业信息发布，促进就业供需有效对接。对技能低下、家庭困难的重点人群，可采用提供公益性岗位的办法，通过以工代赈等方式展开就业帮扶，确保其顺利就业。在推进上述政策措施过程中，核心原则是既要解决贫困，也要通过积极就业，解决这些人可能遭遇的社会排斥。

二是进一步完善社会保障制度，消除致贫因素。首先，完善社会救助体系，确保居民生活困难时能得到充分的社会救助。一方面，不断提升各项救助措施的瞄准率，防止出现漏保和错保；另一方面，建立根据经济社会环境变化对救助水平进行动态调整的机制，使救助能充分反映现实需要。在这一过程中，需厘清政府、家庭和社会的各自责任，建立起政府保基本、家庭尽职责、社会给支持的分工协作机制，构筑居民防范各类风险的安全网。

重点人群一：老年人。当前我国的老年人口整体面临着医疗保障不足和养老保障不足两类风险。对养老保障，在逐步扩大城镇职工养老保险覆盖范围的同时，重点考虑提升城乡居民养老保障水平的具体办法。对医疗保障，重点放在压缩现有医疗保障支出中的不合理部分，将结余更有效地投入到老年人,尤其是参加城乡居民医疗保险的老年人的医疗保障体系中。同时，鼓励地方试点，建立起符合我国国情的长期护理保险制度，加大对老年人康复护理的支持，降低其因疾病和养老陷入贫困的风险。

重点人群二：农民。在当前和今后一段时期内，农民增收的重点，是强化农民土地权益，让农民从“农”中获取更多收益。可考虑的对策，包括三个方面。一是推动土地确权颁证、促进土地流转以及农业经营方式转变、探索建立新型农业生产体系，力争使农民从拥有的土地资源和农业生产中获取更多收益。二是探索实施宅基地制度改革，通过放开城镇人口到农村购买宅基地和住房的限制，以城乡要素一体化促进农民增收。三是探索能够增加农民收入的其他财产权的可能实现渠道，包括经营性集体建设用地入市办法的推广，等等。