证券交易所管理办法大修26处:从加强党的领导到建监测机制

澎湃新闻记者 刘歆宇 葛佳

2017-09-02 12:08 来源:澎湃新闻

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时隔16年之后,证券交易所的管理办法再次迎来修订。
9月1日下午,中国证券监督管理委员会(证监会)在官网上发布了《关于就修订<证券交易所管理办法>公开征求意见的通知》(下称《修订草案》),称修订是为了完善证券交易所治理,强化证券交易所一线监管职能。
现行的管理办法在2001年进行修订之后执行至今,这16年以来,我国证券市场情况、相关法律以及证券交易所监管实践均发生了深刻变化,尤其在 2015 年股市异常波动期间,更暴露出交易所一线监管中存在的诸多不适应,修订《管理办法》被提上议事日程。
在刚刚过去不久的8月25日,证监会主席刘士余在证券交易所一线监管国际研讨会上直言,交易所一线监管必须坚定不移地搞,交易所绝不是单纯的交易平台,必须是强大的监管者。交易所要切实维护市场秩序,对广大投资者负责。
关于这次修订的背景,证监会在修订说明中称,一是需要进一步明确交易所职责定位,确保交易所不仅应当是运营良好的交易平台,同时还应是优秀的自律监管者;二是强化交易所自律管理属性,充分发挥交易所作为市场的组织者、运营者和自律监管者所具有的独特优势和不可替代的作用;三是适应当前以监管会员为中心的交易行为监管模式,充分发挥会员在交易行为前端管控方面的优势和职责;四是修改个别已不适用于当前实践,或者不符合上位法要求的规定。同时,强化金融监管的会议精神也需要在《管理办法》中加以落实。
具体来说,相比现行的《管理办法》,《修订草案》的条文从103条精简为90条,除删除登记结算和设立与解散两章主要内容外,基本保持了《管理办法》原框架结构。
澎湃新闻(www.thepaper.cn)逐条对比《管理办法》和《修订草案》后发现,《修订草案》在用词上发生了不少变化,而从内容上看,主要是在总则中增加了党对交易所领导的规定,删除了原本的第二章“证券交易所的设立和解散”和原本的第八章“证券登记结算机构”。此外,对于证券交易所的内部治理、一线监管、管理监督及法律责任等方面做出了修订。
逐条对比之后,澎湃新闻记者整理出新旧两版《管理办法》中,至少有这26处较为明显的变化:
【第一章 总则】
1,总则第一条就有改动,新版以“促进证券交易所依法全面履行一线监管职能和服务职能”代替“明确证券交易所的职权和责任”的表述。(新增的内容还包括,指出文件的依据是《中华人民共和国证券法》,强调了制定本办法的目的在于保护投资者的合法权益,促进证券市场的健康稳定发展,这显然是突出了依法全面监管的重要性。)
2,总则第二条中,文件适用对象从“在中华人民共和国境内设立的证券交易所”,变更为“经国务院决定设立的证券交易所”。(明确了交易所的主管部门)
3,《修订草案》中,总则第三条明确,证券交易所设立党委,发挥领导核心和政治核心作用,确保党和国家的各项政策、方针得到全面贯彻落实。
(设立党委的内容在旧版中并未出现,这项改动可以说是《修订草案》的核心焦点之一。证监会在说明文件中明确指出,这是为了落实全国金融工作会议关于“加强党对金融工作的领导”的会议精神和中央巡视要求。)
【第二章 证券交易所的职能】
4,《修订草案》中的第二章第六条指出,证券交易所组织和监督证券交易,实施自律管理,应当遵循社会公共利益优先原则,维护市场的公平、有序、透明。(这比《管理办法》的要求要详细了很多,《管理办法》仅称市场环境应“公开、公平、公正”,对证券市场的要求则是“正常运行”。修订之后,除了“公平”,全新提出了“有序”和“透明”的市场环境要求,社会公共利益优先的原则也是首次全新提及,监督的重要性不言而喻。)
5,证券交易所职能要求明显细化。《管理办法》中的证券交易所职能包括九条内容,从修订结果来看,几乎每一条就进行了更加细致的改动。
比如说,《修订草案》的第七条职能第一项是“提供证券交易的场所、设施和服务”,其中,“服务”为新增内容。
第二项的“制定和修改证券交易所的业务规则”,“修改”也是新增内容。
在上市工作方面,原本旧版《管理办法》表述非常简单,只是“接受上市申请、安排证券上市”,但在修订之后,覆盖到了上市的整个环节,包括“审核、安排证券上市交易,决定证券暂停上市、恢复上市、终止上市和重新上市”。
《修订草案》第四项“提供非公开发行证券转让服务”为新增内容,证监会表示,这是为交易所给私募债等非公开发行债券的转让提供服务等活动提供法律依据。
第七项职责,从原本的“对上市公司进行监管”修改成“为交易所给私募债等非公开发行债券的转让提供服务等活动提供法律依据”。据证监会介绍,这一修改的初衷,是为适应交易所上市品种日渐丰富,种类多样的现实,此外,也在交易所职能中明确增加了债券等其他证券监管的有关内容,包括将“对上市公司进行监管”修改为“对证券上市交易公司及相关信息披露义务人进行监管”。
第八项“对证券服务机构为证券上市、交易等提供服务的行为进行监管”为新增内容。
第十项“开展投资者教育和保护”也是新增内容。
第十一项的“法律、行政法规规定的以及中国证监会许可、授权或者委托的其他职能”也是进行过细化的,原本的表述是“证监会许可的其他职能”,并没有提到法律法规的规定,将职能范围在法律框架下进行划分,是交易所依法开展监督工作的有一个体现。
此外,《管理办法》中的“设立证券登记结算机构”被删除。
6,《修订草案》第八条规定了证券交易所不得直接或者间接从事的四项活动,其中,删除了《管理办法》中“以营利为目的的业务”这一条。(这会不会是给交易所推出相关业务,留出一个可能性。)
7,《修订草案》第九条指出,证券交易所可以根据证券市场发展的需要,推动交易品种和交易方式的创新。(这样的表述删除了《管理办法》中“上市新的证券交易品种应当报证监会批准”的规定,体现了证券交易所更强的自主地位,此外,交易方式的创新也是新增内容。)
8,《修订草案》第十条完善了证监会对交易所制定业务规则的监督管理,明确规定交易所应当制定业务规则的内容,包括“涉及上市新的证券交易品种或者对现有上市证券交易品种作出较大调整”等共六条,全部都是新增的具体内容。
9,《修订草案》第十一条明确,证券交易所制定的业务规则对证券交易活动的各参与主体具有约束力。(夯实了交易所业务规则的法律效力。)
10,证券交易所采取自律监管措施或纪律处分被纳入职能范围之中。刚出炉的《修订草案》新增了五条关于监察和处分的内容,内容如下:
第十二条,证券交易所应当按照章程、协议以及业务规则的规定,对违法违规行为采取自律监管措施或者纪律处分,履行自律管理职责。
第十三条,证券交易所应当在业务规则中明确自律监管措施或者纪律处分的具体类型、适用情形和适用程序。证券交易所采取纪律处分的,应当依据纪律处分委员会的审核意见作出。纪律处分决定作出前,当事人按照业务规则的规定申请听证的,证券交易所应当组织听证。
第十四条,市场参与主体对证券交易所作出的相关自律监管措施或者纪律处分不服的,可以按照证券交易所业务规则的规定申请复核。证券交易所应当设立复核委员会,依据其审核意见作出复核决定。
第十五条,证券交易所应当建立风险管理和风险监测机制,依法监测、监控、预警并防范市场风险,维护证券市场安全稳定运行。
(经历了2015年股市巨震后,证监会有意让交易所承担更多监测、预警市场风险的职能。)
第十六条,证券交易所应当和其他交易所、登记结算机构、行业协会等证券期货业组织建立资源共享、相互配合的长效合作机制,联合依法监察证券市场违法违规行为。
(为全面覆盖、穿透证券市场监管,打好基础。)
【第三章 证券交易所的组织】
11,组织结构上看,保持会员制,但下设组织发生改变,现为会员大会、理事会、总经理和监事会,后两项为新增。会员大会依然是证券交易所的最高权力机构,但职权发生了一些细微改动,包括可以选举和罢免会员监事、审议和通过监事会的工作报告等。
(新设监事会,明确要求交易所设立来取代原理事会下的监察委员会,旨在从更高层级加强对交易所的内部检查监督。)
12,《修订草案》进一步明确了理事会、监事会、总经理的职责。争取做到权责明确、各尽其责。第二十二条中列出15项理事会职权,相比旧版新增了7项,(其中,原本理事会只审定对会员的接纳,《修订草案》中改为接纳和退出,暗示会员单位有可能面临退出风险。)
13,增设首席技术官岗位,以满足交易所引进人才的需要。《修订草案》第二十七条规定,首席技术官每届任期三年。
14,《修订草案》第二十五条中规定,理事长是证券交易所的法定代表人。这一条是新增内容。
第四章 证券交易所对证券交易活动的监管
15,证券交易所的一线监管在《修订草案》中得到强化。
第三十六条,在证券交易所应当制定具体的交易规则中,新增了证券交易的基本原则、风险控制和规范事项、证券交易监督、交易异常情况的认定和处理、投资者准入和适当性管理的基本要求
(上海证券研究所所长助理蔡钧毅在接受澎湃新闻记者采访时表示,一线监管的内容是此次管理办法修订稿的最大焦点。
他说:“交易所以前是没有这种监管职能的,自从刘士余出任证监会主席以来,监管就没有放松过,现在是对交易所等职能部门也提出了新的要求。以前交易所就是一个平台,现在是严厉监控,强调要注意事前和事中的风险控制。”
从《修订草案》的条文上看,对证券交易活动的监管,着墨确实要比旧版加重了许多,重点提出要求交易所加大对异常交易行为的前端管控。在新增的第四十条至第四十二条中,规定证券交易所应当对可能误导投资者投资决策、可能对证券交易价格和交易量产生不当影响等异常交易行为进行重点监控,同时明确要求交易所制定异常交易监控的重点和异常交易行为认定的规则,对涉嫌违法违规的异常交易行为及时报告,并根据业务规则进行处理。)
【第五章 证券交易所对会员的监管】
16,在交易所对会员的监管也在加强。《修订草案》第五章第四十五条,证券交易所应当制定会员管理规则,其中新增会员客户交易行为管理、适当性管理及投资者教育要求,以及对会员的日常管理和监督检查。(这意味着交易所对于证券公司等会员单位的监管或将落实成为常态化监督。)
17,《修订草案》第五章第四十九条,新增“经证券交易所同意,会员将交易单元提供给他人使用的,会员应当对其进行管理,具体管理办法由证券交易所规定
第五十一条中规定,证券交易所应当按照章程、业务规则的规定,对会员遵守证券交易所章程和业务规则的情况进行检查,并将检查结果报告中国证监会,同样是新增内容。
甚至,会员所管理的客户也被纳入监管范围。新增的第五十二条规定,证券交易所应当建立会员客户交易行为管理制度,要求会员了解客户并在协议中约定对委托交易指令的核查和对异常交易指令的拒绝等内容,指导和督促会员完善客户交易行为监控系统,并定期进行考核评价。
第五十五条则将原管理办法中较为笼统的“制裁”,细化到了具体措施,规定会员出现违法违规行为的,证券交易所可以按照章程、业务规则的规定采取暂停受理或者办理相关业务、限制交易权限、收取惩罚性违约金、取消会员资格等自律监管措施或者纪律处分
18,正如上文中所说,《修订草案》中的第六章,将证券交易所“对上市公司的监管”改成了“对证券上市交易公司的监管”。
(证监会解释了做出这一改动的原因,是因为在修订过程中,有意见提出,考虑到交易所除应对上市公司监管外,还对债券发行人监管,建议修改“上市公司”的表述。据此,证监会参考现行《证券法》第四十八条“申请证券上市交易,应当向证券交易所提出申请”的有关表述,将修订稿中的“上市公司”修改为“证券上市交易公司”。调整后,除仅适用于上市公司的规定外,该章其他内容可以适用于债券发行人等其他主体。)
19,停复牌和退市制度被写入管理办法。
第六章第五十七条中规定,证券交易所应当制定证券上市规则,其中新增了证券停牌、复牌的标准和程序,以及暂停上市、恢复上市、终止上市、重新上市的条件和程序
退市在新增的第六十条中也有了明确规定,证券交易所按照章程、协议以及上市规则决定证券暂停上市、恢复上市、终止上市和重新上市。证券交易所按照有关规定对出现终止上市情形的证券上市交易公司实施退市,督促其充分揭示终止上市风险。
停复牌制度则体现在新增的第六十二条中。证券交易所应当依据业务规则和证券上市交易的公司的申请,办理证券停复牌业务。证券交易所为维护市场秩序,可以拒绝证券上市交易公司的停复牌申请,可以对证券强制停复牌。(这意味着,监管部门为维护市场秩序,可以要求证券交易所对证券实施停复牌。)
20,《修订草案》第五十八条上市协议的内容规定中,在有所删除之余新增了两项,分别是证券交易所对证券上市交易公司及相关主体进行自律管理的主要手段和方式,包括现场和非现场检查等内容;以及上市协议的终止情形
21,与对会员的监管修改内容相似,对上市交易公司的监管处罚也在修订稿中得到细化。第六十四条规定,发行人、证券上市交易公司及相关信息披露义务人等相关主体出现违法违规行为的,证券交易所可以按照章程、协议以及业务规则的规定,采取通报批评、公开谴责、收取惩罚性违约金、向相关主管部门出具监管建议函等自律监管措施或者纪律处分。
【第七章 管理与监督】
22,进一步明确证监会对交易所的检查权。《修订草案》第七章“管理与监督”的内容来源于对《管理办法》第九章的修订,其中,“第六十七条至第七十九条”的内容均不再涵盖证券登记结算机构,并将交易所监事新增进入该范畴
例如,《修订草案》第七十一条为“证券交易所应当建立健全财务管理制度,收取的各种资金和费用应当严格按照规定用途使用,不得挪作他用。”而现行《管理办法》的表述为“证券交易所、证券登记结算机构收取的各种资金和费用应当严格按照规定用途使用,并制定专项管理规则进行管理,不得挪作他用。上述各种费用的收取标准及收取方式应当报收费主管部门备案。”
23,《修订草案》第六十七条“证券交易所的理事、监事、高级管理人员对其任职机构负有诚实信用的义务。证券交易所的总经理离任时,应当按照有关规定接受离任审计。”删除了《管理办法》“交易所聘请的审计机构应当报证监会认可”这句话。
《修订草案》还删除了《管理办法》第八十七条“证券交易所、证券登记结算机构应当根据证监会的要求,向证监会提供证券市场信息、业务文件和其他有关的数据、资料。”
24,除规范表述外,《修订草案》主要是强化证监会对交易所的监督管理,进一步明确证监会对交易所的检查权。
例如《修订草案》第七十七条“中国证监会有权对证券交易所业务规则制定与执行情况、自律管理职责的履行情况、信息技术系统建设维护情况以及财务和风险管理等制度的建立及执行情况进行评估和检查。”增加了“中国证监会开展前款所述评估和检查,可以采取要求证券交易所进行自查、要求证券交易所聘请中国证监会认可的专业机构进行核查、中国证监会组织现场核查等方式进行。”
并新增第七十八条“中国证监会依法查处证券市场的违法违规行为时,证券交易所应当予以配合。”明确证监会的相关检查活动,交易所有配合的义务。
【第八章 法律责任】
25,补充交易所指定或者修改业务规则应当报批而未报批的法律责任.《修订草案》第八章“法律责任”的内容来源于对《管理办法》第十章“罚则”的修订,主要集中于调整表述,以增强立法规范性,同时也结合前文规定,补充了交易所指定或者修改业务规则应当报批而未报批的法律责任。
例如,第八十一条“证券交易所违反本办法第十条的规定”,新增了交易所违反规定“上市新的证券交易品种或者对现有上市证券交易品种作出较大调整未制定业务规则或者未履行相关程序的”,由中国证监会责令停止该交易品种的交易,并将《管理办法》中的对有关负责人“给予几率处分”修改为“采取处理措施”。
并添加了全新的第八十二条,“证券交易所违反本办法第十条的规定,制定或者修改业务规则应当报中国证监会批准而未报批的,中国证监会有权要求证券交易所进行修改、暂停适用或者予以废止,并对有关负责人采取处理措施。”
(上述两条内容明确了证监会对交易所那些程序不到位会进行追责。)
26,此外,《修订草案》避免了交易所可能关门的情况出现。第八十三条删除了《管理办法》第九十四条关于证券交易所违反本办法规定,“后果严重,影响证券交易活动正常开展的,证监会有权责令证券交易所限期停业整顿”的这一部分内容。
关于有关责任人非法获利而被没收并处1至3倍罚款的条款。《修订草案》第八十八条用“由中国证监会依法予以行政处罚”来替代具体倍数的罚款描述,明确了相关非法获利等情形的处罚权归属。
责任编辑:徐宏文澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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