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兴利与牧民：清末劝业道的失与得

王鸿志

2022-05-26 16:05

1911年7月10日，庆亲王奕劻在新内阁会议上振振有词地演说道：“整理财政、振兴实业二者最为当务之急”，“今确定为政治方针……将来实业发达，财源渐裕，财政自充，则一切政务经费有着，不难次第扩充，盖事有相成而无相悖也。……本爵上秉圣谟，下采舆论，用是竭其愚虑，定为政纲。凡我同列，谅共此心所望，和衷共济，策励进行，则国家之福也”。

爱新觉罗·奕劻

振兴实业被列为朝廷应办最急之务，并定为政纲在全国实施，可见兴利已刻不容缓，成为维护清王朝统治重中之重的举措，而封疆大吏对振兴实业的见识，则更加印证了兴利与国家存亡的密切关系。云贵总督李经羲在奏请朝廷督饬度支部借款办理云南实业时就直言：

实边之计在人，聚人之计在财。无人则边虚，无财则人散，是故人心离涣，人才消乏，财源枯竭，有一于此，皆足致亡。而外交之侵略，因之而起。实边聚人之计莫如兴实业。以实业救滇，治病之本也。实业注重矿产，尤本中之本也。以之治内则人心可结，人才可练，财源可浚。以之对外，则邦交可固。而皆以矿业、实业为之中枢。大办则滇可存，不办则滇必亡。

回溯清季直省劝业道机构的渊源、创制、发展及流变，背后无不与兴利辟财密切相关。

甲午战后，赔款、练兵、兴学等各项开支与日俱增，布政使、粮储道、盐法道等财税机构虽千方百计筹款，但依然财不堪用，其职能已难以满足开辟财源的需要。为使财有可筹，各省督抚纷纷在衙署外增设农工商矿各局，委士绅在局任事，加强对农工商矿各业的倡兴和管理。在此过程中，督抚的实业行政管理权逐渐扩大，渐有脱离朝廷控制之势。商部设立后，清廷对先前赋予督抚兴办农工商矿各局，札委员绅在局任事的大权却难以收回。而绅商也以不同方式或身份活跃于政商各界，甚至参与实业行政管理，权势日隆，加速了社会结构变动。1907年外官改制，清廷裁撤体制内的粮、盐等道缺，整合体制外的农工商矿各局，腾出经费，添置劝业道，目的是建立上下有序的实业、交通行政管理秩序，统一实业、交通行政管理权，规范和引导绅商的兴利行为。

然而，清廷改革的目标与结果之间存在不小差距。从改制的进程来看，清廷考虑到难以强令各省统一更改官制，打算十五年内一律完成。然而财政危机日趋加重，新政和宪政逐渐铺开，任重时迫，缓不济急，清廷又改变初意，多次要求各省速设劝业道，广辟财源。但是，各省设官的进度并没有如清廷期许的那样进行。东三省虽被寄望成为改制模范，但总督徐世昌因拥有多项特权，建制独具特色，难成各省效法对象；张之洞虽然较早奏设劝业道，却是为了在入军机之前让自己的私人得补此缺，以便继续遥控湖北实业、交通行政，并以“人地相宜”为由获得了外补劝业道缺的选人权，后为各省所效仿；直隶、江苏最令朝廷失望，两省本应按朝廷期望先行先试，但是受人事、经费等因素影响，迟迟难产，落在了其他省份的后面。总体而言，各省设官迟速有别，整体进度偏缓，与朝廷期望落差较大，一定程度上影响了中央振兴实业的政令在全国贯彻落实。

就人事和机构设置而言，原农工商矿各局办事人员由督抚札派委任，仰督抚鼻息行事。商部设立后，试图通过委各局总办为商务议员、路务议员和矿务议员的方式收回督抚的用人权，但几无成效；清廷设置劝业道，拟将劝业道的任免权部分收归中央，但各督抚拥权自重，往往不拘常格，任用私人。农工商部和邮传部力主收回督抚辟举劝业道之权，又利用二次议改官制的机会，疾呼劝业道与部直接，纷纷扰扰，但分权与集权之争始终难有定议。在此过程中，农工商部费尽周折，虽赢得了内简劝业道缺的机会，但所保之人也并非优胜于督抚所举之员；吏部也想分羹一杯，但因其权势早已式微，唯有望洋兴叹。由于劝业道多为督抚私人，督抚频繁调动使劝业道经常调任，任满三年者寥寥无几，一年甄别、三年俸满考核之制流于形式。所谓的甄别往往发生在督抚交接之际，后任督抚甄别前任督抚所保之私人，再换上自己的私人。劝业道难以久任，官成传舍，不利于实业、交通事务稳健发展。

各省设置劝业公所，实行分科治事，改变了过去农工商矿各局“散而无统”“九龙治水”的局面，建立了层次分明、分工明细、权责清晰的实业、交通行政管理机构。但是由于新式实业、交通人才匮乏，劝业公所“均以中外高等、中等实业或路电等项学堂毕业之学生及曾办实业或交通事务，确有经验人员”充任的目标难以实现，旧人办新事变成常态，人情请托令其难逃冗员充斥的旧弊。

值得注意的是，清廷为节省费用，将实业、交通行政合而为一，统由劝业道管理，但是在劝业道分科治事问题上，农工商部和邮传部都想占有更多权力资源，你争我夺。邮传部力争不得，坚持有关轮、路、邮、电的局所继续保留，不愿归并于劝业公所，又多次提议在直省添设交通使或邮传使，试图将劝业道职掌的交通行政抽离出来，纷纷扰扰，直至清廷覆亡也未实现。劝业道名义上一官担两政，但招商、邮政等局所依旧运作，实际上难以插手交通事务的管理。另外，清廷在改制之初，未全盘理顺劝业道与提学、提法等司道的权限关系，致使劝业行政运作过程中权限纠葛不休，一定程度上影响了劝业行政效能，相关部院不得不再次调整劝业道的相关权限。

州县添设劝业员改变了过去州县官不设专管实业、交通事务佐治官的历史，奠定了中国地方实业、交通行政的基本格局。清廷准许本地士绅担任劝业员，为士绅参与地方实业、交通行政的管理提供了合法渠道，提高了士绅的社会地位，目的在于借此整合各种社会力量，推动地方实业和交通的发展，以补官力之不足。各省劝业道对绅权的控驭也较严，无论是选任劝业员，还是监督劝业员日常行政，各省劝业道均严加监督和管理，以确保劝业员受劝业道的命令节制和受地方官的监督指挥，严防绅权干涉劝业行政范围以外之事，始终将绅权置于官权的控驭范围内，以使劝业员有条不紊地督率绅民兴利。

1909年10月2日，清朝政府修建的京张铁路通车典礼上，南口茶会专列入站情景

为了督饬厅州县官兴利，劝业道还参与厅州县三年大计考核工作，评估地方振兴实业、推广交通的成效，奖勤罚懒，以激励和鞭策厅州县官。1911年，农工商部又制定了府州县办理实业劝惩章程，由劝业道具体实施，对厅州县官办理实业进行年度考核，使善于实业发展的能员干吏获得督抚的记功，乃至朝廷的嘉奖，于众多厅州县官中脱颖而出；拙于实业发展的平庸之辈面临留任、扣补，甚至开缺的危机。这一制度的建立有助于保障上级主管部门有关振兴实业、发展交通的政令在地方贯彻落实。

劝业道管理和规范绅商“营利”活动，统筹协调各种利益关系，化解矛盾纠纷，“终以广兴民业为主顾”。然而，劝业道及其属员中实心任事者凤毛麟角，敷衍塞责者倒不乏其人，有的甚至与绅富一道玩弄权术、营私谋利；加上财政困绌，实业经费难筹，恤商力、体商艰往往成了空头支票，有的劝业道甚至铤而走险，增捐加税，筹集经费。虽然筹办或经营了农事试验场、工艺局、劝工陈列所等官业，但徒具形式者不在少数。时人一针见血地指出：提倡实业，“乃导民兴利，非与民争利之谓也；乃开拓人民未成之利，非攘夺人民固有之利也。今之议富国者，非不知振兴实业为人民生利之源，故各省设立工艺局、习艺所、农务局、考工厂、劝业会以及农、工、商、路、矿各学堂，以资研究而辟利源。然非由官场所垄断，即由绅富所把持。而贫苦食力、穷乡僻壤之民非但未沾实益，反因之愈促生机”，“中国以人满为患，当为多数人筹普及之策，不当为少数人开专利之阶”。官商、官民关系未因兴利而根本改善，一定程度上又激化了三者之间的矛盾，甚至反目成仇，以致乱机隐发。

1911年，清政府推行干路国有政策，执意“与民争利”。权势日隆的绅商对清廷“夺利”极为不满，逐渐背离清廷，普罗大众更没有因官方“兴利”而受益，反因“兴利”而背上了更重的负累。辛亥革命的狂风暴雨使清王朝瞬间栋折而榱崩，难堪重负的劝业道无力回天。然而，清廷围绕“兴利”与“牧民”而建立的一套直省和地方交通、实业行政管理体系并没有因清廷的覆亡而消失，民国各省军政府虽然各自为制，但建立的实业、交通行政机构无不受清朝劝业道制的影响。不仅如此，劝业道的建制和运作还加速了传统重农抑商观念的嬗变和士农工商社会结构的重组，推动了中国社会经济的变迁。