“管办评分离”：理念梳理、难题举例和落地路径

2010年7月公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》初步提出“管办评分离”。 2013年11月，十八届三中全会正式明确了管办评分离的教育改革发展战略。2014年1月召开的全国教育年会上，时任教育部长袁贵仁对管办评分离做出了原则性阐释，主旨即“政府宏观管理，学校自主办学，社会广泛参与”。

2016年1月召开的全国教育年会提出 “系统谋划管办评分离路径”。 2017年1月，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，规划提出，到2020年 “基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升”。

管办评分离是教育改革发展的前沿顶层设计，关系到学校在未来数年能否建立起现代学校制度，能否办出更高水平、更高质量和效益，能否培养出更多拔尖、创新人才，能否办成一些世界一流大学，是关系每个教师、每个学生能否健康发展的大计。现在距2020年还有不到三年时间，“基本实现管办评分离”的目标能否如期实现？

鉴于目前的有关情况，笔者以为，做一个检视，看一看我们离教育的管办评分离真正落地还有多远，是相当有必要的。

一、理念梳理

自管办评分离提出以来，相关方面对这一战略的解读是不够、不到位的，不仅涉教部门不甚清楚，就连教育系统当中的许多教育行政干部、校长，甚至一些教育专家也是不清楚的。现实中，存在着一方面在喊管办评分离，另一方面却同时做着不是分离的事情。在这种情况下，到2020年“基本实现管办评分离”不仅会十分困难，而且可能是一笔“糊涂账”。

管办评分离的提出，应是有一些基本理念和工作思路作为支撑的，这是这一战略落地的基础。

首先，政府宏观管理。

政府宏观管理的重点应是在学校之间、地区之间进行统筹、规划、协调，并保障必要的公共服务和完善的监管。在政校关系上，凡是学校内部事务，政府不要任意介入；而如果学校办学问题明显，当然需要政府有关部门介入。这里的“政府”，不仅包括地方各级人民政府，还包括中央政府；既包括教育行政部门，还包括各涉教部门，如人力资源和社会保障、财政、物价、交通等部门。因此，管办评分离试点工作如果只在省级及以下层面进行，就不是一种完全意义的试点，因为国家层面有关政策的适宜性是排除在外的，而当前对基层工作、学校工作最有影响的，恰恰是国家层面的有关政策，如学校编制、物品采购、经费使用、职称评聘、招生制度等关系学校自主办学的最主体权力，大多是国家层面规定的。

政府宏观管理意味着诸如以下事项均由学校自己安排和处理：学校内部设立多少个中层单位以及多少中层职数；聘用多少教师、行政人员、工人；不同年级、专业招生多少学生；划拨给学校的经费除专项经费外如何支配使用；学校通过什么渠道采购物品，等等。当然，学校自主安排、处理这些事项，并非任意作为，而需要在宪法与法律的框架下，在接受政府必要的统筹和要求的框架下作为。从“管办评分离”的本意和意欲追求的目标而言，应当做出这样的职责划分。

有人担心学校的权力是不是过大，是不是会导致混乱。需要看到，其一，权力大同时责任也大，任何有责任意识、有长远发展眼光的校长、学校都不会任意作为；其二，管办评分离中还有社会广泛参与评价环节，不仅学校办学情况信息会被明确要求做出客观公布，社会中广大人民群众的眼睛也是雪亮的，社会监管是有保障的；其三，学校办学出现违法违规问题一旦被反映、披露，则政府有关方面入校查证、处理，学校无权阻拦。

实际上，管办评分离三者是内在关联、互为条件和前提，并相互制约的。不敢放更多的实权，只会把学校统死。要真正落实管办评分离，必须迈出这实质性的一步。

其次，学校自主办学。

学校必须具备妥当处理诸如前述事项的能力，即自主办学能力，这是政府宏观管理的前提。如果不能做到这一点，则政府可适机介入，适当干预和收权，这不违反管办评分离的宗旨。学校自主办学能力集中体现在使人、财、物、信息等各种教育教学资源普遍发挥最大效用方面。学校内部各层级的管理，包括学校对中层，教师对班级、对学生的管理，道理与政府管理学校是相似的，管办评分离的道理在学校内部也是适用的。学校自主办学理念的核心在于，让最大多数师生员工在相关法律、规章的框架下成为自主的个体，成为教学的主人、学习的主人、工作的主人，从而发挥出最大潜能。

学校为具备这样的自主办学能力，最基础的是要具备完备的确保每个机构、每个人都能积极参与的信息沟通体系，“全员积极参与”才能使学校各方面的趋利避害信息都能得到采集、提交、研究、利用，使学校各方面的事情都有人管，使各方面的问题都能及时处理。这是实现学校内部治理、提高自主办学能力的基础和保障。这需要学校建立起严格规范的信息沟通体系，确保每个人积极参与学校事务管理的权力、动力，从而实现从管理到治理的跃迁。

学校中的信息沟通体系是完善学校内部治理结构最为基础性的制度；学校的规划布局、院系设置、专业及学科、课程设置、岗位设置、教室布置等硬件结构，以及各方面的制度体系等，都是信息沟通体系运转的产物。校委会、教职工代表大会、学生代表大会等，都是属于信息反馈环节的组织。对各方面的情况信息，学校应更加注重经常性、随时随地的规范反馈和研究处理，以经常性、规范的信息反馈来及时有效发现并解决各层面问题。

第三，社会广泛参与。

“社会广泛参与”意味着社会中的每个人，都有权对教育的各方面事项进行管理、监督、评价，包括提出相应的意见、建议等，并且都有权对学校、教师、专业、课程等教育产品按照一定的规则进行选择，这种“选择”是最实质、最重要的“参与”。这意味着每个人就自己所关注问题的诉求都能得到规范的受理和对待，这是维护良好的教育生态，保障教育事业健康有序发展，办人民满意教育的重要基础。这同时意味着任何普通公民都可以发起动议，不过动议最终是否适合实施则要经过有关方面论证、认同。

判断一个地方、组织是否实现了治理，实现了“社会广泛参与”，可以有一个简单的方法，就是看任何普通人的诉求是否能得到规范的受理对待。这需要有规范受理任何个人诉求的体制机制，这一切的安排，应为广大人民群众普遍知晓，并且当公民这样做的时候，他是有充分权力保障的，是有内在积极性的，是不心存恐惧的。

社会对学校的评价，是政府对学校实施相应管理策略，包括经费拨付、必要时对校长进行考查与调整甚至学校撤并等的重要依据。专业力量开展的第三方评价属于社会广泛参与的范畴，这要求体现评价的专业性、客观性。评价学校不应把学校内部事务、流程作为评价的重点，重点应是学校对社会的外部影响和贡献，并宜通过对比学校输入输出情况的方式进行。评价的内容可以是：学生毕业时的体能、视力不良率与其入学初的比较；学生毕业时文化课成绩与其入学初的比较；学生进入高一级学校的状况及表现；学生的就业、创业状况及表现；学校研究成果的实际影响；学校直接为社会提供服务的质量、数量、种类；学校为社会发展建言的情况；学校出现的积极或消极事件及社会反映，等。

管办评分离意味着政府、学校、社会三者有各自清晰的权责边界，但又相互制约、相互支持、内在关联，是相对、动态、互动的关系，不是各自独立行事，由此形成现代教育治理体系，确保整个教育系统健康、有序、有效运转。

二、难题举例

前面对管办评分离及其落地的理念做了大致梳理，有关认识如果真的清楚了，则任何层面、任何方面的教育举措究竟是否符合管办评分离的宗旨，都应当是可以判断的。要真正落实管办评分离，就需要对管办评分离的认识达到这种程度，因为教育改革，改的就是那些不符合管办评分离宗旨的举措，坚持那些符合的。并且，有关改革要相互配套进行，实施系统改革、综合改革，不搞头痛医头、脚痛医脚的改革。因为那样的改革，很难起到期望的效果。

以此审视，不难发现，现实中有违管办评分离宗旨的教育举措是很多的，有的还十分强大、普遍，这对管办评分离宗旨的落地构成了相当大的挑战。这种挑战，既有认识不到位、不一致方面的，更有现实矛盾冲突、利益协调方面的。有些挑战并不是涉及人、财、物、事的那种典型的行政审批，而是相对更隐蔽，但甚至更强大。管办评分离包含对现实政策、做法的一些挑战性思维，有的可能会使人一时不容易理解和接受。但要使管办评分离宗旨落地，这些都是必须面对、不能绕开、需要克服的问题。这里截取几个主要问题做些剖析。

其一，涉教部门相互协调困难。

管办评分离不是教育部门一家的事，还需要政府各部门如人力资源和社会保障、财政、交通、物价等部门认识到位并协调行动，但管办评分离的政策精神并没有深入到这些涉教部门，这些部门之间不仅存在认识上的不一致，还由于条块分割导致相互沟通困难和行动不协调。当前不仅在各地方程度不同地存在这种情况，在国家层面的部门间也存在这种情况。

多年来，很多地方教育局长经常反映以下问题。

一是财权问题。县区的教育经费划拨权在财政局，教育局只有按照用途的经费使用权，而一些专项经费的划拨过于死板，如学前三年行动计划项目，改造项目就只能用于改造项目，不能用于更急需的学前新建项目。财务制度规定教育经费不能用于奖励、福利，使农村中小学无经济来源激励教师工作，包括许多教师不愿担任的繁重的班主任工作。二是进人问题。教师选调及定岗定编权主要在人力资源和社会保障局，而不在教育局，加之人为干扰，时常造成进的人不适用，缺编补充不及时，并成为结构性缺编。一些地方新招的教师每年十月中旬才到，给教学安排带来很大困难。三是评聘问题。评聘合一是各地通行做法，但一些中小学教师存在“船到码头车到站”的想法，评上高级职称后就对教学任务消极推卸，学校却缺乏激励手段，也不能辞退教师，包括对一些能力不强、表现不佳的教师也难以辞退。四是干扰过多问题。一些分管领导不懂教育，在人财物配备上也没有权力。个别有职权的人不考虑全局因素，只想自己的利益而干涉教育内部事务。在进人、用人等方面，有太多的“条子”、“招呼”需要协调，加上一年到头要迎接过多的检查等，都对学校正常办学造成了很大影响。

为使问题最终得以解决，需要所涉及的部门，无论是“条”还是“块”的方面，都要能坐到一起沟通，获得对政策的理解与协调，从而消除和缓解推诿扯皮现象，形成各方可接受的解决方案。同时，更需要着眼于“政府宏观管理”，把属于地方、学校的权利放下去，把宏观统筹协调的工作做好。

其二，义务教育划片就近入学制度问题多多。

多年来，我国义务教育学校招生实行的是划片就近入学制度，“零择校”是全国各地普遍追求的目标。但是，由教育行政等部门制定实施的划片就近入学制度与相关法律精神和管办评分离宗旨有抵触。

与《义务教育法》精神有抵触。与“就近入学”最直接相关的法律规定是：《义务教育法》（2006年修正）第十二条：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”不难发现，“就近入学”作为政府履职的一种要求，责任主体是地方政府，即地方政府应通过创设诸如合理布局学校、合理缩小学校间的差距等条件，来保障适龄儿童、少年就近、方便入学。但该法律未对学生是否就近入学提强制性要求，也没有限制择校。而划片就近入学则把保障实现“就近入学”的责任，由具体实施划片的地方政府强加给了学生或其监护人，使他们成为保障就近入学的实际责任主体，这与《义务教育法》的精神是相悖的。

与《立法法》精神有抵触。《立法法》（2000年3月通过，2015年3月修正）第八十条指出：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”而划片就近入学缺乏法律根据，并实际减损了公民择校的权利，增加了公民必须就近入学的义务，并减少了当地政府保障就近入学的法定职责。

与“管办评分离”宗旨有抵触。“管办评分离”的主旨是“政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与”。但地方教育行政等部门划定每一所学校具体到街道、楼别、村组的招生片区的“划片就近入学”，既不是在履行宏观管理职责，又使学校失去了招生自主权，还使社会没办法广泛参与。《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）明确指出：“没有法律法规和政策的明确依据，不得随意进入学校进行检查。政府不得法外设定管理教育的权力，没有法律法规依据不得作出减损学校、教师、学生等合法权益或者增加其义务的决定。” “划片就近入学”明显与推进管办评分离的要求不符。

而且从实际效果看，根据学生住所决定其就读的划定片区的学校，不仅对不同片区的学生在入学机会上是不公平的，还造成了学校之间的不公平，即无论学校办得好与差，总有划定片区的学生来就读。这在客观上降低了学校间本可具有的竞相发展的活力和动力。

改革的基本思路是变“划片就近入学”为“不划片就近入学”。虽只有一字之差，但理念、性质、效果大为不同。这将使义务教育招生工作走出缺乏法律支持的困境，并更加顺应社会及教育改革发展的大趋势，更加落实“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）、管办评分离、素质教育的总要求，更能推动学生、学校充满秩序与活力地发展。而且只要能科学细化入学规则，未必就会造成混乱。这是顺应管办评分离宗旨的改革，但要实际做出这种改革，还面临较普遍的认识上、行动上的困难。

其三，责任督学任意进校检查。

依2013年发布的一份有关中小学责任督学挂牌督导的官方文件，未经学校许可，县（市、区）人民政府教育督导部门设立的责任督学可以进校推门听课，查看学校的招生、收费、学生体育锻炼、课业负担情况、饮食与宿舍情况、校园及周边安全情况等。这虽是出于帮助学校查找问题的好意，但不符合管办评分离的宗旨，因为这对学校自主办学造成了干预。督学作为政府的教育督导室派出人员，行使的应是“政府宏观管理”的职责。

至少有以下五方面的现实原因，使督学不宜任意入校检查。一是通过明察暗防发现的问题，校方可愿真心接受？二是无论责任督学如何经常深入学校帮助查找问题，也只能查看、查找到学校个别方面的问题，而不可能查找到所有问题，学校的问题发现、工作改进最终还要靠学校自己，因而学校提高自主办学能力才是根本。三是，督学能够发现和能够提供指导的，只是学校工作的某个方面，很多方面难以提供专业化的指导。四是，责任督学对所督学校情况的了解永远没有学校对自身了解得全面、透彻。五是，督学借助、发挥无时无处不在的群众监督，才能使监督更全面、指导更有针对性、实效性。

督学任意进校检查，忽视了学校自主办学的主体地位，毕竟校长是法人代表，是学校办学的第一责任人。但是，当前督导有关政策支持督学进校实施经常性、随机性督导。

其四，其他方面问题。

2013年出台的《小学生减负十条规定》要求： “一至三年级不留书面家庭作业，四至六年级要将每天书面家庭作业总量控制在1小时之内。”“实行‘等级加评语’的评价方式，采取‘优秀、良好、合格、待合格’等分级评价，多用鼓励性评语，激励学生成长。”

在中小学生长期课业负担过重的严峻形势下，制定这些规定完全可以理解，但这实际上是干预学校办学自主权的行为，有违管办评分离宗旨。这一治标的规定当前可用，但长远不可用；负担普遍过重的主因在校外，应努力改进中高考制度这个指挥棒，使学校、师生和家长自主确定作业量、作业类别、评价方式乃至是否“报班”补习等应试作为，方能做到与素质教育的宗旨一致。

不准公布升学率的规定，也是对学校办学自主权的干预，这作为当前形势下的治标之法或可理解，但有违管办评分离宗旨。应着眼于改进招生录取制度，使升学率的高低反映学校素质教育水平。

以上例举的，只是推进管办评分离宗旨落地的现实问题的一部分。认识上不到位，现实利益调整的矛盾冲突，相关部门间协调的困难，都给管办评分离宗旨落地造成了相当大的困扰。只有进一步凝聚共识、加强顶层设计和统筹，才能使管办评分离进一步有效推进，从而使教育事业整体不断发展。这当中，理论引领与创新的作用不容小觑。

三、落地路径

管办评分离大体反映了教育管理的规律性要求，反映了教育改革发展的前沿诉求，但这种反映还不够精确、系统。比如，对管、办、评三方的内在关联反映不够，对学校提升自主办学能力的机制反映不够，对教育方针、个人诉求的实现反映不够，对构成学校基本单位的人、财、物、信息的质量要求反映不够等。这需要进一步完善管办评分离理念体系，系统构划管办评分离的落地路径。

笔者曾在相关著述中提出，“让每个学校都成为自组织的学校”。所谓“自组织的学校”，即学校及其最广大的师生员工，通过最少的外部控制、公平的资源配置和科学的办学目标引导，通过完备的信息反馈机制协同互动，使个体得到最大可能的需要满足和健全发展，使学校充满活力、效能和秩序。这一表述不仅涵盖了管办评分离的要求，而且对管、办、评进行了得当定位，把举办学校的各相关要求有机融合其中。笔者认为，管办评分离的总体要求、实质追求、最终目标，就是让每一所学校都成为自组织的学校。

管办评分离落地的路径可概括为“三得当”，即学校的环境得当、结构得当、要素得当。也就是说，做到了“三得当”，管办评分离就自然落地，学校也就自然成为必要的法律、制度框架下、“政府宏观管理”下“自我管理、自我约束、自我发展”的自组织的学校。

“三得当”与管办评分离存在内在的关联对应。

“环境得当”对应管办评分离之“政府宏观管理” 、“ 社会广泛参与”，但又有发展、整合、提炼。其要求包括：学校需要有必要的办学资源，政府不任意介入学校内务，能为或通过第三方为学校提供必要、优质的服务（如对中学毕业生进行学业成绩测量、编制教材、对学校办学成效进行客观评价、在不同学校间公平配置资源等）。

“结构得当” 与“ 要素得当”对应“学校自主办学”，但其内涵的丰富程度、精准程度超过“学校自主办学”，包括：学校要具备完备的、人人积极参与的、涉及学校各层面和各方面工作的信息沟通体系；相应有各方面、各层面问题信息的采集、反映、研究处理的解决机制；学校的构成要素如人、财、物、信息要在一定成本下在最大可能范围内遴选，等。

“三得当”为管办评分离落地提供了路径。使管办评分离具体落地，还需要系统、细致谋划，并首先在认知上要清晰、系统、有高度，“三得当”就是这样一种谋划。这一系统工程相当复杂、宏大，是“综改”，但在认知、逻辑上是简单而高度精炼的。它强调的是教育改革的整体认知、综合改革、协同推进，而不是一招一式、各顾各、抓住一点不及其余的改革。有了“三得当”的标准，就明确了并更容易判断出现实中哪些做法不够得当，改革就是要改那些不够得当的做法，坚持那些得当的做法，并整体在“三得当”和自组织的学校建设的框架下有机地、相互协调配套地展开，从而确保改革的成效，确保管办评分离自然而然地落地。

最后，如何衡量各地管办评分离的落地程度？

当前，各地管办评分离的落地程度不一，并较普遍地存在地方政府对教育重视程度不够、相关部门协调不力等问题。这需要加强督政，需要不失时机地利用好国家发展教育的有利政策，并要通过教育部门自身的作为赢得各方的重视、支持。此外，对各地管办评分离的落地情况进行科学评价，也可考虑作为倒逼、助推地方和学校工作的综合策略。

管办评分离的落地情况是可以在学校得到集中反映的，这就是学校的自组织程度。笔者在相关著述中将学校自组织的程度划分为五个星级，可通用于评价各地各校管办评分离宗旨的落实程度。在“自组织的学校”评价体系面前，学校无论是中小学还是大学，无论地处何方，无论当前是什么名头，一律是平等的。地处农村的一所小学，与处于大都市的一所大学甚至是名牌大学，自组织程度的星级评定完全一样，这种可能是存在的。而只要学校的自组织星级没有达到五星，就需要思考、反思在管的方面、办的方面或评的方面，还有哪些需要改进之处；抑或达到了五星也并非没有再需改进之处。相应检测指标提供了反思改进方面和策略。

依据相应的检测指标概略，当前我国没有五星的自组织的学校，四星的也凤毛麟角。这是因为在“政府宏观管理”方面，存在在一些不该管的事项上管得过多，而在一些该管的、该提供优质服务的方面还做得不够的情况。在具体操作上，通过专业机构对各地不同学校进行相应指标检测，确定其管办评分离程度亦即学校的自组织程度，并只对达到三星及以上的学校才挂牌。地方及学校亦可依据相关指标自评，以寻找差距，确定改革方向、事项、举措。这可作为第三方对地方和学校工作的综合评价项目。