美国退出教科文组织背后的更大隐忧：对“软实力”拂袖而去

高举“美国优先”大旗夺取白宫宝座的特朗普，在对待国际义务和责任时，显然与其前任奥巴马践行着不同的路线。先是退出“跨太平洋伙伴关系协定”，接着退出“巴黎气候协议”，这次轮到了联合国教科文组织。本周四，美国正式宣布，将在2017年12月31日正式退出该组织，以后只保留观察员的身份，不再参加正式活动。特朗普用最直白的方式，彰显“美国优先”的外交政策，向国际社会表明，对不符合美国利益的国际组织和多边协议，美国将“一走了之”。

美国与联合国教科文组织的恩怨情仇也不是头一遭了。1984年，里根政府就因为联合国教科文组织的活动“太过具有政治倾向”而宣布退出。直到2003年小布什政府期间，美国重又加入。2011年，美国因教科文组织允许巴勒斯坦以独立国家身份入会，指责此举违背美国外交政策，而拒绝缴纳8000万美元会费，并长期拖欠，因此被教科文组织取消了投票权。奥巴马在8年任期之内，也曾经试图改弦更张，但由于国会的阻挠，终究未能恢复会员身份。此次，特朗普政府一锤定音，拂袖而去。我们不禁要问，为什么矛头指向联合国教科文组织？为什么此时下手？这一举动将对美国的国际合作和联合国的运行产生什么样的影响？

退出教科文，特朗普的内政外交考虑

首先，一个重要的原因就来自于美国的坚定盟友以色列。美国在递交的正式通知中表示，之所以选择退出，主要原因是“联合国教科文组织对以色列存在偏见”。具体的例子是今年7月，该组织将约旦河西岸希伯伦的一处历史建筑认定为巴勒斯坦文化遗迹，这引起了该地以色列占领当局的强烈不满。如此说法，表明美国退出教科文组织，是为盟友“两肋插刀”的表象。

特朗普在竞选中、乃至胜选后，与以色列的关系就殊不一般，所欠缺的仅仅是兑现这种亲密关系合适的时机与方式。大选期间，特朗普承诺将把美国驻以色列大使馆迁到耶路撒冷，以示对以色列的支持。另外，就是美国宣称将退出与伊朗达成的核框架协定。伊朗核框架协定的签署，对以色列来说显然不是最佳结果。理论上伊朗不仅可以继续搞铀浓缩，还摆脱了经济制裁的束缚。而特朗普对伊朗核协议的不满正是对于以色列这一立场的回应。

尽管特朗普有兑现承诺的动机，但是时间与方式的选择并不容易。显然搬迁美国大使馆这样的事不会出现在刚上台的特朗普的议事日程上。而退出与伊朗签订的核协议也不太容易，美国外交界人士和国会外交委员会均认为该协议目前执行仍处于平稳阶段，草率的退出并不符合美国的战略利益。如果进一步联想到更为棘手的朝核问题，美国贸然退出自己签订的协议，很有可能会释放出美国出尔反尔、反复无常的信号，这会直接增加朝核问题的解决难度。

既然不能直接解决，那么曲线救国也是不错的选择。以支持以色列的借口退出教科文组织，其实是低成本高收益的买卖。既表达了对以色列盟友的重视与关照，自身还不用付出过大的外交成本，而且至少还可以节省不少“会费”。

其次，特朗普退出联合国教科文组织，不仅是在国际外交舞台上为盟友站台，也有一些内政的考虑。特朗普上台九个月以来，并无特别明显的建树，不仅如此，他的一些任性的做法还无形中为自己惹来很多麻烦。比较明显的例子，就是前不久夏洛特维尔爆发的种族抗议事件中，特朗普并没有明确谴责白人至上主义者和“排犹”的言论，由此直接导致了特朗普与美国国内犹太游说团体的关系出现不睦。

事件发生后，反对派甚至呼吁特朗普执政团队中有犹太裔背景的成员，比如内阁经济顾问科恩、财政部长努姆钦退出特朗普政府，以示抗议。虽然两人都坚守岗位，但是由此不难看出，执政团队中的确出现不稳定的因素。这次特朗普高调重提支持以色列，不无缓和关系的意味。算是以较小的外交代价，稳住支持他的一个重要的基本盘。

第三，特朗普本人历来对联合国缺乏好感与重视。他9月在纽约联合国总部参加联大会议时，曾向联合国秘书长表示，他欢迎联合国的存在，因为他在联合国总部旁边有一块商业楼盘，该大厦的房客很多是联合国的外交人员。从这个半玩笑、半正式的表述中，我们不难读出特朗普对联合国轻蔑的态度。而且，从教科文组织本身来说，虽然该组织名头很大，但其在联合国系统内的运转架构中并非是核心组织。特朗普对联合国尚且如此，更不要说是对教科文组织了。

世界得开始适应美国的“缺席”

毫无疑问，美国的退出将对联合国教科文组织的工作产生广泛的不良影响。长期以来，美国是教科文组织最大的会费来源国，负担了其22%的份额。由于美国长期拖欠会费，教科文组织不得不削减国际文化交流活动。不仅如此，尽管美国一直拖欠不交，但只要美国还是正式成员，就使得教科文组织有国际代表性，而现在退出的话，无疑会对其它国家缴纳会费、支持教科文组织的活动构成负面影响。

选择退出教科文组织对美国自身的外交利益并无太大的影响，但显示了特朗普对美国的全球外交战略的全方位调整。特朗普上台以来，在“美国优先”的旗号下，一面保持、甚至加强以军事实力为代表的“硬实力”，例如增加国防预算，在主要有争议地区的增强军事投射能力，高调回应来自朝鲜的核威胁等。

与硬实力的扩充与维持相比，美国在社会、人文与文化等“软实力”领域却大力削减经费。如果关注美国的财政预算草案，我们会发现，特朗普政府2018财年的国防预算增加到了6030亿美元，参议院最终通过了6920亿美元，增长超过10%。但是，特朗普大幅削减政府行政预算与社会福利支出。不仅一刀砍掉了美国国务院近30%的预算，其中包括美国外交人员安保、艾滋病防治、国际减灾和粮食援助项目，更是大幅削减了环保、退休福利、医保等项目的支出。在这种此消彼长的过程中，这次拿教科文组织开刀也不算是意外的事情。

从去年的总统大选到现在，特朗普已经多次表明了他对国际组织和多边组织，既不信任，也没有兴趣，更不愿意承担更多全球治理的国际义务与责任。对国际社会更是如此，对盟国也不例外。3月底特朗普出席北约首脑会议之时，竟然绝口不提成员国“共同防卫”的基本原则，惹得盟国大呼不能再靠美国老大撑腰，遇事只能“自我救赎”。接下来在意大利西西里举行的西方七国首脑会议上，特朗普拒不参加首脑乡间散步的集体活动，自己径自坐进高尔夫球车，尾随众人。9月下旬特朗普在联大发言时，高调宣扬“美国优先”与“国家利益”。此番退出联合国教科文组织，也就显得顺理成章。由此可以预见，至少在未来的三年内，国际社会需要适应一个没有美国参与或领导的新的国际体制。

（马钊，圣路易斯华盛顿大学东亚系教授；马萧萧，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生）