白银市历史文化“首法”《永泰城址保护条例》诞生记

近年来，永泰城址得到了一定的修缮、保护和利用。随着文化旅游事业的快速发展，城址保护还存在体制机制不健全、公共设施不完善、历史文化价值挖掘利用不够、执法依据不足等问题。

登上老虎山凭高北望，空旷辽远的戈壁荒滩上，古老的永泰城巍然挺立。四百年来，由于自然侵蚀和人为因素的破坏，城址沧桑而斑驳。近年来，永泰城址得到了一定的修缮、保护和利用。随着文化旅游事业的快速发展，城址保护还存在体制机制不健全、公共设施不完善、历史文化价值挖掘利用不够、执法依据不足等问题。

“通过制定地方性法规，为永泰城址保护提供具有地方特色的法治保障，是传承弘扬优秀传统文化的现实需要和助推文化旅游高质量发展的必然要求。”白银市人大常委会法工委主任韩继宗说。

《白银市永泰城址保护条例》（以下简称《条例》）于2021年8月10日起正式施行，这是白银市首部有关历史文化保护的地方性法规，也是设区市赋予立法权以来白银市所立的第七部地方性法规，实现了设区市三个领域地方立法工作的全覆盖。

军事古堡，历史文化积淀

永泰城址位于白银市景泰县寺滩乡永泰村，为明代兵备副使邢云路督工建造，始建于万历三十六年（1607年）春，于三十七年（1608年）夏落成，距今已有400多年的历史，是明政府为防御北方的少数民族入侵而修建，建成后即成为军事要塞，是甘肃省境内唯一保存比较完整的明代古城，具有较高的历史文化价值。

永泰古城城墙由黄土夯筑而成，周长1717米，墙高12米，城基厚6米，占地面积318亩。整个城平面呈椭圆形，在城墙的外围东、西、北三面有三个半月形的封闭式月城，城下有瓮城、护城河，城南北两侧分别指向兰州和长城方向建有绵延数十里的烽火台渐次远去。城门向南开，外筑甬门，外门“永宁门”，内门“永泰门”，门稍偏西，城门外有一涝池永汲海。俯瞰古城，整个城池形状酷似乌龟，故名“永泰龟城”。

当时的永泰，处在古丝绸之路的咽喉地带，是长安经河西通向武凉乃至西域的便捷通道，为河套、宁夏通向兰州、西宁的必经之路，它又是汉王朝与匈奴接界的屏障和要塞，极具军事战略地位。

历史记载，明万历26年（1599年）松山战役以后，明王朝为了加强边陲的防御，沿长城残迹构筑一条防线——甘肃新边，从景泰的索桥开始，一直到古浪土门子，全长约400公里，同时在沿途又修了几座城堡。为了加强这一带防御，又修建了到达兰州一路军事运援的一个最大的堡子——永泰古城。《读史方舆纪要》中记述：“明时自兰州以北，常为寇冲，往往设置重兵驻于此（即景泰），保障西陲”，印证了明时景泰一地戍边防务的重要程度。

人为破坏严重，保护刻不容缓

古城是一种文化资源，独特的建筑风貌、丰富的历史文化遗迹、深厚的人文内涵，承载着深厚的历史渊源和人文情怀。正因为永泰古城拥有如此之高的历史、科学、艺术和社会价值，使得保护永泰城址的独特性和地域性，保护古城文化资源具有了更加深刻的意义。每一段城墙的破坏、每一处原址原状的破坏、每一个古迹建筑的消失都让人痛惜不已。

永泰城址面临着生态环境恶化的问题包括水资源匮乏、周边地区的土地的沙化等问题，由于城墙大部分是土质，抵抗自然侵蚀的能力非常低，有些墙段由于缺少保护措施，长期被雨水冲刷、侵蚀，已被严重破坏；当地居民为通行方便和取土拆落部分城墙等造成永泰城址建筑功能设施的残破；城址保护体制的不健全，旅游活动的疏于管理，游客的不良行为，对古城的人为破坏严重；部分影视剧组在此拍摄时，管理松散，保护意识淡薄，对古城破坏严重。古城如果不加以立法强化保护，将来可能就会面临消失。

“这个永泰城址，是一个明清时期驻军防务的一个大型的土筑的一个古城，直到今天它保存依然非常完整，对于研究明清两代军事防务和这个城建史，都具有非常重要的价值。每一个遗址，都应该去制定它的一个保护规划。”长期从事文化遗产法与知识产权法研究工作的兰州理工大学法学院文化遗产法研究所所长、副教授穆永强介绍，长期以来，对永泰城址的保护一直都在进行，永泰古城1980年被景泰县人民政府公布为县级文物保护单位。1993年被甘肃省人民政府公布为省级文物保护单位。2004年景泰县聘请兰州大学文物保护研究中心，会同气象、考古等方面专家入驻永泰村去搜集相关的资料，准备制定永泰城保护的规划。2006年永泰城被国务院公布为全国重点文物保护单位。2008年成为甘肃的历史文化名村。2012年，国家文物局下发了关于永泰城址保护规划编制立项的批复。2013年4月，永泰城市防洪设计方案通过国家文物局的一个批复，6月，永泰城址文物保护规划就通过省文物局专家的评审、专家的评审。

积极履职立法，加强历史文化遗产保护

那么，通过什么手段才能从根本上改变永泰城址保护不力的现状，形成长期管用的保护机制呢？按照我国文物保护的十六字方针“保护为主，抢救第一，加强管理，合理利用”去解决永泰城址面临的困境，显然，地方立法是其中最根本的手段。有了适合地方实际的法律法规，就有了执法依据，就可以依法采取必要的措施进行有效的保护。

穆永强

兰州理工大学法学院文化遗产法

研究所所长、副教授

作为这么重要的一个文化遗产，我们通过立法加以保护，明确各方面的权利、责任和义务，能使得永泰城址获得可持续的发展，在我们国家，立法法第72条就规定了设区的市的人民代表大会及其常务委员会，它可以根据本市的一个具体情况和实际的需要，在不违反上位法的情况下，可以制定城乡建设与管理、历史文化遗产保护方面的一个地方性法规。所以白银市通过的这个白银市的永泰城址保护条例，具有非常重大的历史意义，这部法规的出台能解决在永泰城址保护上的一些这个法律缺位的问题，比如执法依据不足、保护措施不到位、文化价值的挖掘不够等等。《白银市永泰城址保护条例》是白银市首部的历史文化遗产保护的地方性法规，是符合永泰城址加强保护的一个迫切需求。

韩继宗

白银市人大常委会法工委主任

我市是历史文化资源大市，亟待通过地方立法保护这些历史文化资源，其中，景泰县永泰城址是古人留给白银大地的一块历史文化瑰宝，具有较高的历史、科学、艺术价值，是国家重点文物保护单位。经过充分调研论证，市人大常委会将永泰城址保护条例列入2020年重点立法计划，启动立法。通过起草、审议、报批等一系列立法环节和法定程序，条例已于8月10日公布施行。这部法规填补了我市历史文化保护地方性法规的空白。

《条例》主要依据文物保护法、文物保护法实施细则等相关法律法规和《甘肃省景泰县永泰城址文物保护规划》等规范性文件。同时借鉴省内外同类地方性法规的有益做法。经过认真研究、细致论证，按照白银市九届人大常委会立法规划和2020年立法计划，市政府提案部门起草了《白银市永泰城址保护条例（草案）》，征求了省人大常委会教科文卫工委、省文旅厅、省文物局的意见，经市政府常务会议讨论通过后，2020年8月25日，市九届人大常委会第三十二次会议对条例（草案）进行初审。

初审后，公开征求各方意见，修改形成了条例（草案二审稿）提交市九届人大常委会第三十四次会议二次审议。

2020年11月4日专题报请市委常委会进行审定，并按照市委常委会审议意见进行了修改。

2021年5月20日市九届人大常委会第三十九次会议三审通过。

2021年7月28日，甘肃省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准；

2021年8月10日起，《白银市永泰城址保护条例》（以下简称《条例》）正式施行。

白银市人大常委会坚持把为民立法、问题导向作为立法坚持的价值取向和原则，针对性的解决永泰城址在保护过程中遇到的问题。

韩继宗

白银市人大常委会法工委主任

条例突出解决了城址保护中的三大难题，一是厘清了不同时期历史文物保护问题，将文物行政部门依法登记的不同时期的文物建（构）筑作为保护主体和重点，予以明确。二是对影响和破坏城址历史风貌和自然环境的建（构）筑物，包括影视拍摄搭建的人造景观景点、居民乱搭乱建房屋棚舍等，界定为依法治理对象，统一拆除、统一规划建设。三是考虑经济社会发展现实需要，设置了10项禁止性规定，并设置对应的罚责，增强了日常保护和利用的针对性、操作性和有效性，从源头和本体提升古城开发利用价值。

《条例》共分六章三十五条，主要围绕城址保护管理工作机制，明确了立法目的、适用范围、遵循原则、政府和部门职责、社会和个人相关权利等内容。条例明确了保护范围、保护对象、禁止行为、利用原则、监管责任等，并从破坏保护标志、禁止行为、部门单位及个人等方面规定了法律责任。适用于永泰城址保护区划内的文物保护、考古发掘、科学研究、展示利用、生产生活、工程建设、参观游览等活动。

对永泰城址保护、管理、开发、利用，历史文化传承有着非凡的现实意义。穆永强说，《白银市永泰城址保护条例》的制定出台，为永泰城址的科学保护、依法管理、合理利用，提供一个专门的法制的规范和保障，从此之后永泰城址的保护就纳入法制化的规范的轨道。

《条例》努力协调永泰城址科学保护与合理利用的关系：鼓励公民、法人和其他组织利用城址文化资源和传统民居发展特色旅游。《条例》同时规定：利用城址资源作为旅游景点景区进行经营的单位和个人，应当遵守相关法律法规和城址文物保护规划。有利于更好地挖掘、传承、利用永泰城址蕴含的文化遗产价值。《条例》第八条及二十八条规定了相关部门对文化遗产的的宣传责任和鼓励社会组织和当地居民参与保护，有利于激发社会组织和公众参与文化遗产保护的使命感、责任感。《条例》第四章就规定了利用行为，可以开展教育实践、特色旅游等活动，发展文化产业带动当地经济的发展。

穆永强

兰州理工大学法学院文化遗产法

研究所所长、副教授

这部条例明确了各利益主体、各相关部门在永泰城址保护、管理、利用等方面的权利、责任、义务，并且也鼓励我们公众，还有一些社会组织参与到永泰城市文化遗产保护利用之中。它也努力协调永泰城址科学保护、依法管理与合理利用的关系。鼓励公民、法人还有其他组织利用城址文化资源和传统民居发展特色的旅游，但同时也规定一定是合理利用，利用遗址资源作为旅游景点、景区进行经营的这些单位和个人必须要遵守相关的法律法规和城址文物保护规划。所以在我看来这部条例使得永泰城址的保护纳入了法制化的规范的轨道，明确了各利益主体的权利、责任、义务，有利于更好地去挖掘传承，利用永泰城址这个宝贵的历史文化遗产中蕴含的文化价值，我相信这部条例的出台，对于永泰城址加强保护、合理利用能够起到非常重要法治保障的作用。我也相信会有更多的游客会到永泰城去参观。

原标题：《白银市历史文化“首法”《永泰城址保护条例》诞生记》

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