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对话肖金成:县城建设要分类施策,集中集聚发展

澎湃新闻记者 樊盛涛
2022-05-25 17:42
来源:澎湃新闻
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近日,中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(下称意见)。《意见》要求尊重县城发展规律,因地制宜补齐县城短板弱项,更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要,为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。 

《意见》对县城分为五类,指引不同发展路径。坚持“一县一策”,防止盲目建设和重复建设。对此,国家发展改革委新闻发言人在回答记者问时表示,“我国县城数量大、类型多,发展路径各不相同。在探索县城特色发展道路过程中,要尊重县城发展规律,顺应县城人口流动变化趋势,立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,统筹县城生产、生活、生态、安全需要,合理确定不同类型县城的发展路径。” 

国家发改委数据显示,2021年底,中国城镇常住人口为9.1亿人。其中,1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右,394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右,县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%,县及县级市数量占县级行政区划数量约65%。

在这些县城中,部分县城依托矿、煤等自然资源发展,财政收入与煤炭资源高度挂钩,这些县城在未来城镇化过程中如何转型?也有人士担忧,一旦各类产业、资金等资源向县城倾斜,是否会超越部分县城自身的承载能力,甚至出现县城间盲目建设和重复建设的现象?

另外,近些年部分地方在实施城镇化战略中认为,只要把农民的平房变成楼房,‍‍土路变成水泥路,或者农田变成‍‍广场就是实现城镇化。那么城镇化的本质是什么? 

就上述问题,澎湃新闻近日专访了中国宏观经济研究院二级研究员肖金成。 

中国宏观经济研究院二级研究员肖金成

在肖金成看来,城镇化一定是人的城镇化,不是地的城镇化。很多人把城镇化等同于城市建设,把改变农村的面貌也等同于城镇化,把城镇化理解为发展小城镇等等,这叫“望文生义”,他反复强调,城镇化是人的城镇化。 

“不是所有的县城都可以大干快上,‍‍要区分不同情况,避免盲目建设和重复建设,县城规模的扩大要根据产业发展的情况及吸纳劳动力情况,所以要‘分类施策’。”肖金成建议。 

澎湃新闻:‍‍‍‍你曾提出在资源开发殆尽之际,资源型城市转型有三个方向。对于人口流失的县城的转型,是否也存在三种方向?

肖金成:‍中国现在有1472个县城,‍‍394个县级市,县级市本质上也是县,‍‍‍‍所以一共有1800多个县城。

这些县城规模大的可以谓之城市,‍‍小的可以谓之城镇,‍‍‍‍城市和城镇都是城镇化的载体。‍‍农民到县城工作和居住,那就是‍‍实现城镇化。在‍‍统计的时候,就会统计为城市人口或城镇人口。‍‍2021年,全国城镇化已达到64%,包括了在县城工作和居住的人,居住在‍‍建制镇的小城镇的人口,也统计到城镇化率之内。‍‍‍‍

中国很多城市‍‍包括一部分县城,是依托自然资源发展起来的,‍‍如煤炭及其他矿产资源、‍‍旅游资源等‍‍,这类县城,整体上发展都还不错。‍‍西部百强县中,70%~80%‍‍都是这种发展模式,财政收入与工业或矿产资源高度挂钩。

这类城市的特征大体概括为,一是资源尤其是自然资源比较丰富,财政收入比较‍‍雄厚,所以县城建得很漂亮。二是产业结构呈现“一矿独大”的特点,但是煤炭及其他矿产等资源一旦枯竭,‍‍或者煤炭等价格下降,整个城市的财政收入大受影响,县城的人口就会流出。

所以意见里提到,引导人口流失县城转型发展。有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移,支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。‍‍‍‍指的就是这些原来依托矿产资源而发展起来的县城,‍‍随着矿产资源枯竭,人口大量流失,要及时转型。我认为资源型城市‍‍转型的三个方向也适用于县城。

第一,有的县城可以发展为区域性中心城市。‍‍有的县城‍‍周边100公里范围内,没有更大的城市,‍‍‍‍所以它的方向是要‍‍发展接续替代产业,发展制造业、农产品加工业、物流业、‍‍旅游业,创造更多的就业岗位,吸纳周边地区的人口,并服务带动周边地区的发展。区域性中心城市不以规模论英雄,而以辐射带动的腹地话短长。

‍以敦煌为例,敦煌是酒泉下辖的县级市,但两地相距较远,所以,敦煌的腹地很大,可以依托自身的旅游资源和独特的地理位置,逐步发展成为区域性中心城市。‍

‍第二类县城距离‍‍周边大城市很近,一般‍‍位于大城市100公里范围内,其发展方向是作为大城市的‍‍二级城市或者副中心城市,也‍‍就是卫星城,由于自身的腹地为大城市而涵盖,应与附近大城市错位发展,逐步‍‍调整为一个‍‍功能型城市。‍‍《意见》把县城分为五类。其中‍‍‍‍第一类就是‍‍大城市周边的县城,实际上也就是城市群和都市圈里的县城,‍‍这类县城在都市圈或城市群内,不可能发展成为比大城市规模更大的城市,其发展方向主要是‍‍‍‍依托‍‍核心城市发展,强化某一种具有比较优势的功能,‍‍成为核心城市的卫星城。‍

‍第三类‍‍‍‍人口流失的县城。这类县城人口不但没有增加,而且逐年减少。‍‍‍‍通常是以农业为主体的县城,‍‍还有位于生态功能区内的县城,或者资源枯竭型县城,都可以归为这一类。‍‍虽然周围‍‍农村人口有一部分向县城‍‍转移,由于就业岗位少,收入低,县域内人口不断流出本县,到沿海发达地区或本省大中城市就业。位于生态功能区的县城作为承接‍‍生态脆弱区的搬迁地,‍‍有一部分农村人口将搬迁到县城去,但数量有限。‍‍这类县城的规模‍‍不可能很大,很难发展成为一定规模的城市,‍‍始终保持一个小城镇的水平。‍

所以县城的发展和资源型城市转型的三个方向,也是‍‍对应的,‍‍就是区域性中心城市、卫星城、小城镇三个方向。但无论选择哪种发展方向,都需要政府转变观念,优化营商环境,从传统管理者角色转变为服务者角色,更好地为企业服务,为广大城镇居民和农村居民服务。 

澎湃新闻:目前关于城镇化的争论较多,比如目前热议的“就地城镇化”。您认为城镇化的主要衡量标准是什么? 

肖金成:城镇化的本质是农民由从事农业到从事二三产业,从农村到城市和城镇。而非住房的变化和道路的变化,从事农业的人住在楼房里,开着汽车去种田仍然是农民,而非城镇居民。当然,住在县城或小城镇的农民因为享受了城镇的公共服务和基础设施,可以视为城市居民。过去农民到沿海发达地区或本省的大中城市打工,现在到县城或本县的小城镇去打工,可谓之“就近城镇化”。“就地城镇化”或“农村城镇化”是不准确的或者说不科学的。现在也有人提出“土地城镇化”,‍‍‍‍你把农田变成‍‍广场,变成工业用地,就是城镇化么,把平房变成楼房,‍‍把土路变成水泥路,不是城镇化,所以,“城镇化”是人的城镇化,不是地的城镇化。一般来讲,城镇化率越高表明发展水平越高,不是占地越多发展水平就越高。 

城市和农村‍‍本质的区别就是就业,‍‍当地的人口主要从事农业,就是农村。或者说,农村是从事农业‍‍的人的居住地。城市是从事二三产业的人的居住地。城市不包括农村,农村也不包括城市。地级市、县级市包括直辖市都是行政区,不是本质意义上的城市。叫村庄不一定是农村,比如,中关村不是农村,石家庄也不是农村,华西村也不是农村。 

‍‍所以城镇化一定是人的城镇化,不是别的,很多人把城镇化等同于城市建设,把改变农村的面貌也等同于城镇化,把城镇化理解为发展小城镇等等,这叫“望文生义”,这也是我‍为什么反复强调,城镇化是人的城镇化。无论是大城市还是中小城市,包括数量众多的小城镇都是城镇化的载体,县城也是城镇化的载体。我在《城镇化战略》一书中有一章的题目是,城市和城镇:城镇化的载体。‍

澎湃新闻:城镇化的功能主要是解决就业问题? 

肖金成:城镇化是伴随着工业化水平的提高而提高的,可以这么说,没有工业化就没有城镇化。工业化可以吸纳相当多的从农业转移来的劳动力。在这个意义上,城镇化‍‍一定是伴随着‍‍空间的转移。当然,农村也可以发展工业,吸纳劳动力就业,但达到一定规模,性质就发生了变化,就不是农村,而是城镇了。从农田到工厂,即使是步行,也发生了位移。  

澎湃新闻:‍‍您过去曾提出,城镇化过程中,要正确处理二三产业和农业之间的关系,现在还适用吗? 

肖金成:适用。因为农业效益比较低,过去主要是农民工在反哺农业,‍‍农民工在城里挣的劳动收入,寄回家去买种子、买化肥、买农药,租赁农业机械,使中国的农业能够不断发展。如果没有城市里务工的收入,农业就更落后了。城市要带动农村发展,‍‍工业要反哺农业,‍‍这是我一贯的观点。现在国家实施乡村振兴战略,政府加大了对农村和农业的投入,也属于工业反哺农业。‍‍ 

澎湃新闻:‍‍基于七普数据,从2010年至2020年中国乡村流出人口规模为2.72亿,省外流动人口从“六普”时期的5500万增加到“七普”的8200万,省内流动人口从7800万增加到1.9亿,省内流动为主要趋势。为什么劳动力逐步选择在省内流动,这背后的原因是什么? 

‍‍肖金成:一是沿海地区‍‍吸纳劳动力的动力不足。因为沿海地区的机械化水平、‍‍自动化水平提高了,不再需要那么多劳动力。‍‍‍‍二是中国出口结构发生了变化,过去以劳动力密集型产业为主,‍‍现在出口的产品技术含量提高了,劳动力密集型产业有的转移到中西部,有的转移到国外。三是国家实施西部大开发和中部崛起战略,中西部的产业发展了,创造了很多就业岗位,农民工群体在省会城市、地级市的中心城区、县城能够解决就业,就不需要跑那么远。‍‍‍‍

‍现在国家提出构建以国内大循环为主体,国内国际双循环的新发展格局。国内消费市场不断扩大,‍‍如果内地的产业发展加快,就业岗位增加‍‍,‍‍内陆地区的农民能找到工作,‍‍收入也不低,就不必去沿海地区务工。这实际上是两种力量同时起作用,跨省流动的劳动力增速就‍‍变慢了。‍‍ 

澎湃新闻:有人认为,如果资源进一步倾斜到县城,部分县城产业单一,会不会进一步增加这些县城的债务负担? 

肖金成:‍我也很担忧。《意见》把县城分为五类,提出不同的发展路径,就是说不是所有的县城都可以大干快上,‍‍要区分不同情况,避免盲目建设和重复建设,县城规模的扩大要根据产业发展的情况及吸纳劳动力情况,所以要“分类施策”。

过去有的县为了发展工业,搞了很多工业园区,圈占了农民很多土地,损害了农民利益,但投资者并没有来多少,很多土地在“晒太阳”。有的县想尽办法招商引资,效果也不十分理想。有的县搞“村村点火,户户冒烟”,浪费了土地,污染了水源,破坏了环境,付出了很大代价,得不偿失。因为发展工业需要许多必要条件,区位、交通、配套能力等等,不具备这些条件,仅凭主观愿望,结果是事倍功半。因此,有条件发展工业的,应加快发展工业并带动第三产业的发展。没有条件发展工业的,应主要发展农业。

远离大城市的农业县,以农业为主体,仍有大量的农村人口,县城的定位就是为农民服务。‍发展‍农产品加工业和农业服务业,或者其他服务业,服务“三农”的产业,聚集到县城,也能增加就业,规模也可以适当扩大。‍‍ 

澎湃新闻:鉴于城市圈或都市圈在吸纳就业、产业集聚以及规模经济方面的优势,那是否表明无论是过去、现在以及未来,‍‍城市群或者都市圈都是城镇化的主要载体?‍

‍肖金成:《意见》里‍‍提到靠近大城市的县城,指的‍‍是都市圈里和城市群里的县城。‍‍‍‍要加快发展。都市圈和城市群‍‍交通实现了网络化,县城受大城市的影响也比较大,‍‍产业‍‍链条就能延伸到这些县城,为县城的发展提供了机遇。‍‍‍‍ 

《‍‍意见》明确,“提升产业平台功能。依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台,引导县域产业集中集聚发展。”“集中集聚”,是我多次向有关部门建议的。其实质就是,‍‍越是欠发达地区,‍‍以农业为主体的地区,还有生态‍‍保护区,要避免“遍地开花”,分散发展,更不能搞“村村点火,户户冒烟”,要集中、要集聚,依托县城的工业园区发展工业。‍集中发展,‍‍才能体现规模经济效应。‍‍‍‍

    责任编辑:田春玲
    校对:栾梦
    澎湃新闻报料:021-962866
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