美国那点事|另类蒂勒森:美国史上第四种类型的国务卿

澎湃新闻特约撰稿 肖河

2017-10-30 10:57 来源:澎湃新闻

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从不那么光彩的角度而言,蒂勒森是美国国务卿年谱上一个非常罕见的类型。一方面,他不是传统的国务精英,没有在和总统仅是“合作伙伴”的关系下独立发挥政治影响的能力,也无法得到国务院庞大官僚体系的信任;另一方面,他又放不下身段,做不了总统在雾谷的耳目,当不上在外交领域保卫白宫的“斗犬”。如此奇特的结果,就是早在上半年华盛顿就频繁传出蒂勒森将要辞职的流言,而他是否在夏季的会议中将特朗普称为“白痴”更是成为了《华盛顿邮报》近日来的一大卖点。
如今,宾主双方“不欢而散”似乎已成定局,评论家们都在忙于为作为国务卿的蒂勒森撰写“悼词”和“墓志铭”。不过好在国务院历史悠久、国务卿人数众多,其中更是有些在“垃圾时间”才得以上任,蒂勒森还不用担心成为在职时间最短的国务卿。但是,如果是与在每届总统任期内的“首位国务卿”相比较,蒂勒森则恐怕要打破富兰克林·罗斯福总统以来的历史记录。
蒂勒森是美国国务卿年谱上一个非常罕见的类型。视觉中国 资料
美国史上三种类型的国务卿
回顾以往,与总统关系冷淡的国务卿大有人在。个中原因就在于能够出任此职者大多能力拔群、声威孚众,足以成为总统政治声望的支柱。然而,正所谓“衣冠皆自以职分富贵,不谢人惠”,这一类国务卿的忠诚对象往往是美国而非委任他们的总统本人,因而不仅敢于表达不同意见,而且还会自觉不自觉地与后者在个人关系上保持距离。正是因此,白宫对于这类国务卿往往也是敬而远之,宾主双方相待以礼、井水不犯河水:作为国务卿就不要抱怨被疏远于内圈决策之外,毕竟不是总统的“自己人”;作为白宫则不能随便插手国务院的一亩三分地,毕竟“封臣的封臣不是我的封臣”。不过,虽然与白宫关系微妙,这类“强势”国务卿通常在国务院内还是人气颇高,同时在国会上山也颇有影响。
赫尔(Cordell Hull)就是这类国务卿的代表。赫尔自1933年3月被小罗斯福任命为国务卿起,足足在这一任上干了4289天。如果不是因为健康问题,其任期很可能会贯穿整个罗斯福时代。在担任国务卿之前,赫尔担任过地方法官、田纳西州众议员,在美西战争中参过军并随后当选田纳西州的参议员,可谓履历完整、实力雄厚。
尽管共事时间很长,赫尔与罗斯福的关系却并不亲近,特别是后者权欲极大,喜欢“做自己的国务卿”。无论是在二战前还是二战中,白宫都经常把国务院排斥在外交和防卫决策之外。不过,在国务院的职权之内,赫尔也同样是一言九鼎,干得有声有色。在太平洋战争前,罗斯福委任其亲信威尔斯(Summer Wells)担任国务院的二把手、副国务卿(Undersecretary of State),并经常直接指挥威尔斯插手国务院事务。对此,赫尔很快就以辞职相威胁,逼迫罗斯福撤了威尔斯的职。另外,虽然国务院在整个二战期间都经常被“屏蔽”在关键事务之外,但是在赫尔的领导下美国国务院成功地完成了对战后联合国的设计,并起草了联合国宪章的草案。以此而言,和总统在某种程度上的冷淡和疏远并不是国务卿的致命伤,甚至不会妨碍后者成就“伟业”。
当然,除了这种有些“高冷”的通常路线之外,还有些国务卿的任命则有些反其道而行之。那就是总统有时也会特意找一些缺少资历、不孚众望的人来担任国务卿,其目的自然是看重这些人政治根基不牢、只能顺从总统旨意。罗斯福在1944年选择小斯退丁纽(Edward Stettinius Jr.)接替赫尔就是其中的标准范例。与他同时上任、日后成为杜鲁门的国务卿的艾奇逊(Dean Acheson)对斯退丁纽的评价极低,认为他国务才能平庸,只是单纯混迹华盛顿官场。先是副总统、后来火线接班的杜鲁门则在共事的时候发现,一旦陆军部长史汀生和海军部长福莱斯特出现,斯退丁纽就立即默不作声,呆立一旁。日后被称为冷战之父的凯南(George Kennan)则因为在驻里斯本代办的位置上反对美军强占亚速尔群岛而被斯退丁纽紧急召回,并让这年轻人直接去面对陆军部和海军部大佬们的咆哮。在事后的回忆中,凯南认为这位国务卿对下属可谓“毫无担当”,也根本不关心国务院的政策立场。尽管如此,如果不是罗斯福突然去世,斯退丁纽的位置恐怕还能坐上很久。
与之类似,干完了整个肯尼迪和约翰逊政府的腊斯克(Dean Rusk)也是这种“顺臣”型国务卿。论资历,腊斯克先后在缅甸战场、国务院远东和亚洲部门履职,深度参与过朝鲜战争和对日政策决策,要略强于“外行”斯退丁纽。但是此人毫无个性可言,总是沉默少语、对上级唯唯诺诺。也正是因为这种性格,腊斯克才能作为国务卿一直度过约翰逊政府的艰难的“越南岁月”,并且成为了美国历史上在职时间并列第二长的国务卿,高达2921天。以此而言,如果能够做到对总统“忠心耿耿”、任劳任怨,那么即使能力和声望有所不足,坐稳国务卿的位置也并非难事。
当然,除了上述两类之外,还存在着一种最为理想的国务卿模式,那就是国务卿不仅和总统关系密切,而且还是货真价实的“对外政策的首要顾问”(principal advisor)。不过,能做到这一点的可谓少之又少,需要一系列极为苛刻的条件。
第一,这需要总统乐于对下属放权,不论其动机是对外交政策不感兴趣还是基于个人的领导风格;第二,国务卿需要有较强的领导能力和个人威望,能够战胜或者团结其它的政策参与者;第三,两者在意识形态上还最好能够保持高度一致,国内和国际政策能够互相支持。自小罗斯福之后,艾奇逊之于杜鲁门,杜勒斯之于艾森豪威尔,赖斯之于小布什大致能够归于此“宾主两欢”之列。
例如杜鲁门和艾奇逊,前者在执政期间虽然面临着重塑战后世界的繁重任务,但是其在本质上更关心如何在国内进一步推动“公平施政”,乐于在外交事务上让“智者”们尽心竭力。而且与罗斯福不同,杜鲁门也没有像罗斯福那样故意打乱政府的指挥层次,让下属彼此竞争、自身大权独揽的权力欲与兴趣。后者则不仅能力突出,经验丰富,而且拥有良好的政治网络。更为契合的是,两者在意识形态上又高度一致:双方都是主张对苏强硬、但又反对军事冒险。因此,艾奇逊和杜鲁门可谓是“相得益彰”,共同度过了从“丢失中国”到朝鲜战争的艰难岁月。
国务卿中的“异端”:隐士
相较而言,正如华盛顿的圈内人评价的那样,蒂勒森完全是美国国务卿中的“异端”,是一个奇怪的“隐士”型国务卿。一方面,他没能改变“大公司总裁”的领导作风,让自身和国务院这一庞大的精英集团融为一体、打成一片,因而丧失了与白宫适当保持距离、独立发挥政治和外交影响的基础;另一方面,他又无法放下架子,甘心为白宫做一枚橡皮图章或者复读机,甚至不能把总统的利益放在原雇主之前,这又堵死了做国务卿的另一条路。如此一来,自然是进退失据,这一意外得来的职位也是朝不保夕。
不过,在这两百多天中,蒂勒森多少还是对华盛顿增进了一些了解,多少在政治上“有所成熟”。与一开始支持白宫削减国务院预算、在雾谷发问卷咨询如何裁员的“新手级操作”相比,2017年夏季和秋季的蒂勒森在选择上已经“正确”了很多,逐渐展现出了“捍卫”国务院的决心。在负责亚太事务的助理国务卿的任命上,蒂勒森虽然受制于以班农为代表的白宫圈子,无法将其看重的董云裳(Susan Thornton)转正,不过倒是也表现出了“不接受其他人选”的气势。在卡塔尔危机中,蒂勒森也敢于同特朗普亲沙特的政策保持距离,其下属的国务院官员更是匿名表示推行的是国务卿而非白宫的中东政策。
显然,这些更加强硬、更加“本位主义”的做法还是为蒂勒森赢回了一些人心,也让华盛顿多少有了一些继续挽留他的声音。
总体而言,总统与国务卿的关系确实有些不好相处,这是因为后者领导的部门历史太悠久、规模太庞大、自主性太强,而国务卿的曝光度又太高。作为法定的行政部门,国务院拥有很多不可剥夺的内在权力,总统虽然可以在决策上予以疏远,但是始终也不可能将其“无害化”。历任总统也都在不同程度上面临着“国务院”造反的问题,其政策甚至会因为这一庞大官僚机构的各种泄密、杯葛及其与国会山的串联而破产。
同时,由于选举始终是美国政治的核心要素,国务卿这一拥有大量曝光机会的职务始终被有力政客视为“再进一步”的阶梯。在美国历史上,自杰斐逊起,最终就任总统的国务卿就代不乏人。因此,也无怪乎曾经竞选过美国总统的克里和希拉里都愿意出任这一职务。在近年来热播的美剧《纸牌屋》中,醉心于权力的主人公安德伍德就是宁可放弃在国会中的多数党领袖地位也要担任国务卿。也正是因此,若是名高位重之辈担任国务卿,难免会引来白宫的忌惮。
不过反过来说,由于美国政治更接近于“封建社会”而非“专制社会”,所谓的“位高震主”对国务卿而言倒也不是多大的麻烦。毕竟,只要国务卿不同意,总统到底是不可能在国务院内安插“自己人”,更不用担心下属会越过自己心向白宫。此外,撤换国务卿也是一件大事,一旦宾主双方不欢而散,国务卿挂冠而去,往往也会重挫政府的政治资本和声望。譬如卡特时期,国务卿万斯(Cyrus Vance)就因为与布热津斯基的严重不和以及伊朗人质事件的决策而愤然辞职,严重损害了卡特政府的根基。
因此,不论如何面和心不和,只要国务卿不直接批评总统,同时满足于国务院职权之内的“一亩三分地”,双方的关系就总还是能维持下去。比如奥巴马的第二任国务卿克里,虽然从头到尾都不在总统的核心决策层内,但是其追求的不过就是通过斡旋中东来赢得“和平使者”的声誉和曝光度,因而也是相安无事、干满四年。纵观冷战后的历史,美国国务卿的更迭并不频繁,除了极少数“尾声过渡”型的国务卿之外,只有贝尔纳斯、马歇尔、万斯、黑格四人没有干完一届四年。其中马歇尔是因病离职、随后出任国防部长,万斯则是自己怒而辞职,因此只有两人算是被“逼走”的。其它的国务卿少则四年,多则六年、八年。因此而言,国务卿还真算不上是一个“高危职业”。
如果蒂勒森最终还是没有挺过2017年,那么也许能从侧面说明特朗普上台对美国政治的冲击甚至可以匹敌1947年的冷战。当时的国务卿贝尔纳斯就是因为在战后外长会议中的对苏“软弱”而引发了国务院内部和白宫的双重不满,最终心力交瘁、被迫辞职。
不过,虽然饱受内外攻击,蒂勒森目前倒还没有真的迈出递交辞呈的一步。这既可能是基于对维持白宫声望的考虑,也可能是源于他还不想放弃挽救自身政治生命的努力。无论如何,如果蒂勒森还想从历史中吸取经验,继续待在国务卿的位置上,那么他首先要做的还是利用好这一职务的“天然优势”,继续巩固自己的“封地”。毕竟,华盛顿的规则就是“位置决定政策“。
(作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员)
责任编辑:朱郑勇澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 美国,国务卿,蒂勒森

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