涨知识丨“负面清单”为何两度出现在十九大报告，它激活了啥

党的十九大报告，有一个词引人注目地出现了两次：负面清单。都是在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”一节中提及：全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力；实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。前者是旨在“加快完善社会主义市场经济体制”，后者则“推动形成全面开放新格局”。

一字千钧的报告，两度提及的词语，份量不可谓不重。而就在五年前，“负面清单”一词，还几乎不为国人所知。眼下却成了举国争说的热词之一。为啥呢？且听大江东工作室捋一捋来龙去脉——一个新词的出现，撬动的或是新时代改革大局的重要领域。

上海自贸区成立，“负面清单”从此叫响，陌生渐成流行

当2013年9月29日中国（上海）自由贸易试验区宣布成立，很多人并没有意识到这个位于浦东面积仅仅28.78平方公里、堪称巴掌大的地方，布下了中国新一轮全面深化改革的一着先手棋：以开放倒逼改革、以制度创新深化改革的重要试验田，在那一天平静开犁。而一个新词——“负面清单”，也从此叫响，短短三年多，便从陌生变为流行，“权力清单”“责任清单”风生水起。

“清单”，触碰的是经济体制改革的核心问题——政府与市场的关系的界定，正在成为中国建设服务型政府的改革支点，撬动的是改革大局。

2012年12月，党的十八大结束不到一个月，习近平总书记第一次到外地调研，就来到了改革开放的地标深圳，全世界都听到他坚定不移的声音：“改革不停顿，开放不止步”“要有新开拓，要上新水平”……

话音甫落，党中央即着手考虑十八届三中全会的议题——全面深化改革。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌。

当很多人仍在揣摩自贸区与开发区有何区别时，美国财经网站Business Insider敏锐地嗅出其中的不同——“与邓小平当初建立经济特区类似，上海自贸区的实验不仅会是一次政策改革信号，还将承担为接下来的改革提供方向指导。”

共和国有史以来第一份投资管理领域的负面清单问世了。

“负面清单”四字，很多人闻所未闻，这是上海自贸区制度创新苗圃中，栽下的第一棵志在“可复制可推广”的新苗。然而，当时很多中外媒体记者对清单列出190项对外商投资保留的特别管理措施很不解：这不就是把正面清单反过来点一遍？

如今再回首，人们会意一笑，“非禁即入”的清单，是推开了一扇门，这和以往投资管理体制的封闭之“墙”有本质区别，是锐意改革、与国际规则体系相衔接迈出的一大步。

眼下，90%左右的国民经济行业对外资实现了准入前国民待遇。

负面清单，收了政府的权，活了国家和企业的水

不少人敏感地意识到，“负面清单”正是一项改革“新开拓”。

回到当年，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列9项主要任务和措施的第三条，就是“探索建立负面清单管理模式”。在上海市委书记韩正眼中，这一条是自贸试验区最大亮点，将之喻为“龙头性和根本性制度”，“有了负面清单，企业搞活了，政府管制进一步放松了，政府审批制度必须进行颠覆性的改革，必须建立事中事后监管制度。”

之后，这份“负面清单”越来越短，2013版190项，2014版139项，2015版122项……“自贸区为我国经济体制改革的核心问题——政府与市场关系的界定，找到了具体抓手。清单的不断缩短，就意味着市场在发挥更大作用。”时任上海市市长、现任全国人大财政经济委员会副主任委员的杨雄说。

之后，自贸试验区地域不断拓展，从上海“一枝独秀”，发展成为“1+3+7”的“雁行”阵容，但推进以负面清单管理为核心的投资管理制度创新，却是共同的选择。3年前的新词，经由“上海样本”的可复制可推广，成了当下流行语。

人们终于理解，“负面清单”撬动了政府职能转变，正是自贸区试验中最深刻也最艰难的制度创新，触碰了改革开放30多年来难啃的硬骨头，进入了与国际通行规则接轨绕不开的“深水区”。

作为“党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措”，上海自贸区制度创新最核心的价值，就在于政府的自我限权，自我革命。2016年底，习近平总书记点赞上海自贸试验区，“不负重托和厚望，密切配合、攻坚克难，紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，工作取得多方面重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷……”

在2016年普华永道问卷调查中，59%的企业认为“负面清单”使政策更透明、限制更具体。清单上未列的，企业就可以大胆去做，不必政府批准，减少了审理者的自由裁量权。用浦东新区副区长陆方舟说，“变管理为服务，是收了自己的权，活了国家和企业的水。”上海自贸区新注册企业超过挂牌前20多年总和，即是制度创新红利的缩影。

紧跟“负面清单”，一张张“清单”保证权力“真放”“实放”

紧跟着“负面清单”问世的，还有权力清单、责任清单。

2014年10月31日，浙江省发布全国首张省级政府责任清单，43个省级部门的责任清单在浙江政务服务网上公开亮相。浙江政务服务网还将四张“清单”“一网打尽”——政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单，相继建设到位。

2015年初，深圳32个市直部门也晒出“权责清单”，梳理出行政职权事项5326项，保证权力“真放”“实放”，实现政府职能深刻转变，作为全面深化改革的突破口，以政府权力的“减法”换取市场和社会活力的“乘法”。

2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，“加大简政放权、放管结合改革力度”，要求制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，勾画出推行权力清单制度的目标任务和实现路径，要求分门别类全面彻底梳理行政职权，逐项列明设定依据；没有法定依据的行政职权应及时取消；依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查并广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。

很快，各地政府的权力清单和责任清单相继“晒”在公众面前。

在一张张公开透明的“清单”后面，各级政府提供优质服务，接受公众监督，如今已成常态。

负面清单，给了市场主体地位，也给了大众创业、万众创新更多的自由、更多的选择；权力清单，明确了政府“法无授权不可为”，用限制权力来换取市场活力；责任清单，实现“法定职责必须为”——壮士断腕的果决，就从一张张“清单”开始。约束与限制自己的权力，激发更大的市场活力。

这场贴上诸多“清单”标签的政府改革，让人恍然，5年前那句“要有新开拓，要上新水平”承诺背后，谋篇布局的深意……

（本文原题为《“负面清单”为何两度出现在十九大报告，它激活了啥》）